公平责任原则在实践中应用探析

刘忠杰　国庆富


　　公平原则是指在当事人双方对造成损害都无过错的特殊情况下，侵权行为人也要承担一定的赔偿责任。我国《民法通则》第一百三十二条对公平责任作了明确规定：“当事人对造成损害都没有过错的，可以根据实际情况，由当事人分担民事责任。”公平责任弥补了过错责任原则和无过错责任原则的不足，但同时在理论上尚存在一定的模糊性，有待于进一步探讨，以便于实践的运用。
　　一、公平责任原则的归责原则
　　公平责任原则是指加害人和受害人都没有过错，在损害事实已经发生的情况下，以公平考虑作为价值判断标准，根据实际情况和可能，由双方当事人公平地分担损失的归责原则”。但是，实践中多数公平责任原则的适用是法官根据实际情况的“酌情裁量”，使用标准模糊，弹性极大，使行为人难以据此预料自己的后果，故使行为人对自己行为的预见性降低，而—且公平责任原则的广泛适用往往会威胁到过错责任原则和危险责任原则的安全价值。
　　我国民事法律制度中同时存在三个归责原则即过错原则、无过错原则、公平责任原则。公平责任原则是一个独立的归责原则。首先，它不是从行为人的心理状态出发，即不以行为人主观过错确定其赔偿责任，而是依据社会主义道德的公平观念和人们共同生活规则的要求。其次，在有损害事实发生时，根据双方当事人的财产状况及其他具体情况裁判。
　　就实践而言，公平责任原则有其独特的法律价值。公平责任原则把人们共同生活规则和社会主义道德的公平观念上升为民事法律规范，确立双方当事人之间的权利和义务，补救过错责任原则和无过错责任原则的不足，不仅能有效地保护当事人的合法权益，及时解决纠纷，防止事态扩大和矛盾激化，促进安定团结，稳定社会秩序，符合广大人民意志、愿望，也是对侵权法理论的发展和完善。侵权法理论中的过错责任原则及无过错责任原则产生于公平责任原则之前，因此，若公平责任原则在实践中不能充分体现，就会导致合同一方当事人发生损害事实时无法弥补。我国《民法通则》及《合同法》将公平责任原则予以明确并将公平原则作为双方当事人权利义务的前提，是对侵权立法的补充、发展。
　　二、适用公平责任原则的条件
　　公平责任原则的适用应当具备三个条件：
　　一是当事人双方都没有过错。这是适用公平责任原则的基本条件，《民法通则》第一百三十二条规定：“当事人对损害的发生都没有过错的，可以根据实际情况，由当事人分担民事责任。”对于“没有过错”，应包括三层含义：“首先，不能推定行为人有过错。其次，不能找到有过错的当事人。再次，损害的发生不能确定双方或一方的过错，而且认定或推定过错也显失公平。” 二是有较为严重的损害结果发生。 三是不由双方当事人分担损失，有违公平的民法理念。公平责任原则弹性较大，决定了公平责任原则在理论上的模糊性，比如公平责任在构成要件的要求上并不严格，行为往往不具有违法性，与损害结果之间往往也没有法律上的因果关系，而仅仅是一种事实联系等。另外，这一特点也可能造成实践中对公平责任原则的滥用，将应适用过错责任原则或无过错责任原则的案件依公平责任原则处理，或者将所有依过错责任原则难以处理的案件也依公平责任原则处理。
　　三、 公平责任原则的法律规定：
　　（一）无民事行为能力人、限制民事行为能力人致人损害，监护人已尽监护责任的。无民事行为能力人、限制民事行为能力人致人损害的侵权责任，又称法定代理人侵权责任。《民法通则》第一百三十三条规定：“无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的，由监护人承担责任。监护人尽了监护责任的，可以适当减轻他的监护责任。”由此可知，确定法定代理人的侵权责任，适用两个归责原则：过错推定原则和公平责任原则，前者为基本的归责原则，后者则是补充性的归责原则。即损害发生后，首先推定法定代理人主观上存在过错，若法定代理人不能证明自己无过错，则应承担赔偿责任；若法定代理人证明其已尽到监护职责而没有过错，亦应承担赔偿责任，只是可以基于公平的考虑，适当减轻其责任。应当明确的是，依民法通则第一百—二十三条第二款的规定，法定代理人侵权责任的承担方式可能是完全责任，也可能是补充责任。即如果无民事行为能力人、限制民事行为能力。人没有个人财产，则完全由法定代理人承担赔偿配责任；如果无民事行为能力人、限制民事行为能力人有个人财产，则首先应从其财产中支付，不足部分由法定代理人支付。有的学者认为，民法通则第一百三十三条第二款的规定实际上确认了有财产的无民事行为能力人、限制民事行为能力人的公平责任。笔者认为，该款只是关于法定代理人侵权责任承担方式的规定，而且从无民事行为能力人、限制民事行为能力人的财产中支付赔偿费用，尽管有公平的考虑，但这只是在其与法定代理人之间，而非在加害人和受害人之间考虑公平。
　　另外，《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》(以下简称司法解释)第158条规定，“夫妻离婚后，未成年子女侵害他人权益的，同该子女共同生活的一方应当承担民事责任；如果独立承担民事责任有困难的，可以责令未与该子女共同生活的一方共同承担民事责任。”这一规定实际上确定了未与未成年子女共同生活的一方应承担公平责任。
　　（二）紧急避险造成损害，危险是由自然原因引起，且避险人采取的措施又无不当的。《民法通则》第一百二十九条规定：“因紧急避险造成损害的，由引起险情发生的人承担民事责任。如果危险是由自然原因引起的，紧急避险人不承担民事责任或者承担适当的民事责任。”司法解释第156条规定：“因紧急避险造成他人损失的，如果险情是由自然原因引起，行为人采取的措施又无不当，则行为人不承担民事责任。受害人要求补偿的，可以责令受益人适当补偿。”
　　从以上规定可以看出，在紧急避险造成损害，危险是由自然原因引起，且避险人采取的措施又无不当的情形下，存在适用公平责任原则的两种具体情况：其一，避险人为自己利益采取避险行为，即避险人与受益人为同一人；其二，避险人为第三人的利益采取避险行为，即受益人为第三人。在这两种情况中，危险是由自然原因引起，且避险人采取的措施又无不当，避险人或受益人主观上都不存在过错，但如果依过错责任使避险人或受益人完全免责，由受害人承担全部损失，又显失公平。因此，应由法官依据案件的实际情况，适用公平责任原则，以求保护受害人利益，实现公平。
　　（三）为国家、集体或他人利益而遭受损害的。司法解释第l42条规定： “为了维护国家、集体或者他人合法权益而使自己受到损害，在侵害人无力赔偿或者没有侵害人的情况下，如果受害人提出请求的，人民法院可以根据受益人受益的多少，及其经济状况，责令受益人给予适当补偿。”此种情形也属公平责任原则的适用范围。
　　（四）堆放物品倒塌致人损害，当事人均无过错的。司法解释第155条规定：“因堆放物品倒塌造成他人损害的，如果当事人均无过错，应当根据公平原则酌情处理。”堆放物的性质与民法通则第一百二十六条所说的”建筑物上的搁置物、悬挂物”相似，确定堆放物品倒塌致人损害的民事责任时，应首先适用第126条所采的过错推定原则，推定物品堆放人有过错，如果物品堆放人证明其没有过错，即当事人均无过错，而由受害人承担全部损失义显失公平的，则应适用公平责任原则来分担责任。
　　（五）当事人对造成损害均无过错，但一方是在为对方的利益或共同利益进行活动的过程中受到损害的。司法解释第157条规定：“当事人对造成损害均无过错．但一方是在为对方的利益或共同利益进行活动的过程中受到损害的，可以责令对方或者受益人给予一定的经济补偿。”这条规定同样体现了公平责任原则的要求。
　　以上五种情形属于法律明文规定的，但由于社会生活的复杂多变，法律不可能穷尽社会生活中各种可适用公平责任原则的情形。在司法实践中适用公平责任原则不能拘泥于法律明文规定的情形，只有通过审查，排除了适用过错责任原则和无过错责任原则的可能性，同时案件又符合适用公平责任原则的三个条件，就可以依据公平原则的理念予以裁判。
　　公平责任原则是我国民法的一个重要原则，它弥补了过错责任原则和无过错责任原则的不足，我国将公平责任原则确定为一个独立的归责原则，是对侵权行为立法的一个发展。但是，因其在理论上存在一定的模糊性，因此，在司法实践当中，适用公平责任原则一定要严格掌握其使用的条件和范围，防止公平责任原则的滥用，而导致法律适用的混乱。


刘忠杰 国庆富
作者单位：北安市人民法院 克东县人民法院
四川省绵阳市人民政府办公室


绵阳市人民政府办公室关于印发绵阳市市级政府非税收入征收管理暂行办法的通知
　
绵府办发〔2009〕62号


各县市区人民政府，科技城管委会，各园区管委会，科学城办事处，市级各部门：

新修订的《绵阳市市级政府非税收入征收管理暂行办法》已经市人民政府第79次常务会议审议通过，现予印发，请遵照执行。

绵阳市人民政府办公室

二○○九年十二月二日





绵阳市市级政府非税收入征收管理暂行办法

第一章 总 则

第一条 为进一步落实“收支两条线”规定，规范非税收入管理，加大从源头上预防和治理腐败工作力度，根据《关于深化地方非税收入收缴管理改革的指导意见》(财库〔2009〕1号)、《四川省预算外资金管理条例》和《中共四川省委办公厅四川省人民政府办公厅转发<省财政厅、监察厅关于对省级政府非税收入实行银行代收的管理办法>的通知》(川委办〔2001〕4号)的规定，结合我市的实际情况，制定《绵阳市市级政府非税收入征收管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)。

第二条 市级非税收入的征收管理、资金管理、票据管理及监督检查应遵守本办法。

第三条 本暂行办法所称非税收入，是指各级国家机关、事业单位、社会团体以及其他组织，依据有关法律、行政法规和本条例规定，履行管理职能、行使国有资产或者国有资源所有权、提供特定服务或者以政府名义征收或者收取的税收以外的财政性资金。包括下列各项：

(一)行政性收费；

(二)事业性收费；

(三)政府性基金(公用事业附加)；

(四)罚没收入；

(五)国有资产和国有资源收益；

(六)其他非税收入。

第四条 市财政局是全市政府非税收入征收管理的主管部门，负责市级政府非税收入的征收管理和监督，并指导辖区内各县市区(园区)非税收入的征收管理工作。

第五条 各执收执罚单位是代表政府行使执收执罚权的职能机构，对政府非税收入的及时足额解缴财政专户负有义不容辞的责任，应积极配合财政部门做好政府非税收入的征收管理工作。

第六条 政府非税收入的征收实行“单位开票、银行代收、财政统管”的管理制度。各执收执罚单位负责依照法律、法规向个人或法人单位(以下统称缴款人)出具《四川省政府非税收入一般缴款书》(以下简称《缴款书》)，通知缴款人将资金及时足额缴入市级政府非税收入财政专户，实行“收支两条线”管理。各银行机构应积极配合财政部门做好执收执罚单位帐户监管工作。代收银行要按照执收执罚单位开具的《缴款书》，认真办理政府非税收入的代收工作，并按照财政部门的要求将有关数据通过网络传输给财政部门。

第七条 非税收入是财政收入的组成部分，应将非税收入纳入财政统筹安排，实行综合预算管理。执收执罚单位编制、财政部门审核汇总并报经市人民政府或人大批准的非税收入征收计划，财政部门和执收执罚单位都必须严格执行，执行中如有调整应按规定程序办理。

第八条 市财政局按照全省的统一规定对市级政府非税收入项目实行编码管理，未经财政部门统一编码的项目不得收取。

第二章 政府非税收入的征收管理

第九条 政府非税收入采取委托银行直接代收和委托执收执罚单位代收集中汇缴两种方式，原则上实行银行直接代收。具体适用方式由市财政局根据执收执罚单位具体情况确定。

第十条 实行银行直接代收的政府非税收入项目，由执收执罚单位向缴款人开具财政部门印制的《缴款书》，由缴款人到市财政局指定的银行代收点缴款，资金直接缴入市级政府非税收入财政专户。

第十一条 实行集中汇缴的政府非税收入项目，执收执罚单位原则上应于当日将全部款项缴入市级非税收入财政专户(财政部门另有规定的除外)，日征收金额不足500元人民币时，可在达到500元额度后汇缴财政专户，但每周五必须汇缴一次。

第十二条 执收单位应当严格依照相关规定征收或者收取非税收入，不得多征、少征或者擅自减征、免征；不得隐匿、转移、截留、坐支、挪用、私分或者变相私分所收款项。

第十三条 执收执罚单位应当履行下列职责：

(一)向社会公布由本执收执罚单位负责征收或者收取的非税收入项目及其依据、范围、标准、时间、程序；

(二)在规定时间内向市财政局及其非税收入管理机构编报本部门、本单位非税收入年度计划草案；

(三)按照规定向缴款义务人足额征缴非税收入款项；

(四)记录、汇总、核对并向市财政局及其非税收入管理机构定期报告本单位非税收入收缴情况。

第三章 票据的使用和管理

第十四条 政府非税收入实行银行代收后，征收政府非税收入必须统一使用《缴款书》(财政部门另有规定的除外)。不按财政部门规定使用《缴款书》征收政府非税收入的，缴款人有权拒付并向财政、监察部门举报。

第十五条 《缴款书》是中国人民银行成都分行批准的在省内商业银行统一使用的银行特种现金或转帐凭证。缴款人持《缴款书》在开户银行办理政府非税收入缴款业务时，各商业银行必须按《中国人民银行成都分行关于四川省财政厅行政事业性收费实行银行代收制的批复》(成银复〔1999〕325号)和《中国人民银行成都分行关于同意使用<四川省政府非税收入缴款凭证>的复函》(成银函〔2000〕114号)的规定执行，不得拒收拒付。

第十六条 《缴款书》是征收政府非税收入的重要凭证，执收执罚单位要建立健全单位内部票据领销管理制度，严格按照有关规定使用，不得转借和转让给其他单位和个人使用，并接受财政部门的监督检查。

第十七条 《缴款书》按开票方式分为机打票和手工票两种，机打票用手工填写无效。为提高工作质量和管理水平，鼓励执收执罚单位使用微机开票。

第十八条 代收银行办理政府非税收入代收业务时，除按银行内部凭证管理的有关规定对《缴款书》进行审查外，还应按照财政部门的规定，做好《缴款书》相关内容的审核工作，不符合有关规定的业务应拒绝办理。

第四章 资金管理

第十九条 非税收入管理机构应当将非税收入专户内的资金，按照收入级次和规定的类别定期解缴国库。

第二十条 执收执罚单位不得以任何形式将非税收入资金直接缴付上级执收单位或者拨付下级执收单位。

第二十一条 非税收入征收管理经费，纳入预算、统一安排。

第五章 监督与检查

第二十二条 市财政局要建立健全政府非税收入征收管理制度，加强资金管理，强化服务意识。监察、财政、人民银行、审计、物价部门要协调配合，加强日常监督检查，对违反本《暂行办法》的单位和个人，要按照《违反行政事业性收费和罚没收入“收支两条线”管理规定行政处分暂行规定》(国务院第281号令)和《四川省预算外资金管理条例》等有关法规严肃查处。

第二十三条 各县(市、区)人民政府对本级政府非税收入的征收管理参照本《暂行办法》执行。

第二十四条 本《暂行办法》从公布之日起执行，有效期三年，以前的规定与本《暂行办法》不一致的，按本《暂行办法》执行。

第二十五条 本《暂行办法》由绵阳市财政局负责解释。