“十一五”国家科技支撑计划重点项目“高速高效切削工具的研究开发”课题申请指南

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“十一五”国家科技支撑计划重点项目“高速高效切削工具的研究开发”课题申请指南

科学技术部


“十一五”国家科技支撑计划重点项目“高速高效切削工具的研究开发”课题申请指南


一、指南说明
“十一五”国家科技支撑计划重点项目《高速高效切削工具的研究开发》依据《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》的任务要求设置。
此次发布的课题申请指南,重点支持高速高效刀具切削性能评价与设计技术、能源装备关键零件高性能数控刀具的开发、汽车关键零部件高性能数控刀具的开发、航空航天难加工零件高性能数控刀具的开发、高速列车关键零件高性能数控刀具的开发、数控机床用高速工具系统开发、高速高效刀具表面改性技术、超硬刀具研究与开发、超硬材料砂轮的开发、先进切削工艺与装备技术、共性技术研究等的研究和开发。
本项目拟支持上述技术领域的研究,实施年限为3年。
本项目公开发布课题指南,通过评审择优选择课题承担单位。

二、指南内容
课题1、高速高效刀具切削性能评价与设计技术
1、主要研究内容
开发高速高效刀具设计平台和切削性能试验测试平台,为高速高效刀具的设计制造奠定应用基础。开发高速高效刀具切削性能试验测试平台,测定切削过程中的切削力、切削功率、切削温度、刀具损坏及刀具寿命。在高性能刀具材料组份设计、综合物理机械性能检测分析的基础上,建立基于切削可靠性的刀具性能优化设计模型,对高性能刀具性能进行多目标综合优化设计。
在反求分析和CAE仿真分析基础上,对刀具进行几何参数和结构设计,建立高速高效整体式和可转位回转刀具的结构设计体系,开发高速高效刀具三维CAD参数化设计平台,并编写相应软件。
2、具体考核指标
高速高效刀具切削性能试验测试平台;高速高效刀具性能设计体系和综合优化设计技术;提交高速高效刀具三维CAD模块化、参数化设计软件。
3、课题实施年限:2007年12月至2010年8月。
4、国拨专项经费:不超过300万元。
5、申报条件
本课题牵头单位以高校为主,须在工具技术领域具有较高的学术研究水平和基础技术研究成果,有较强的科研开发实力和完善的研究、试验条件。鼓励 “产、学、研”联合申报。

课题2、能源装备关键零件加工高性能数控刀具的开发
1、主要研究内容
针对大型水电、火电、核电等发电设备制造业及石油化工设备制造业中关键零件加工对高性能数控刀具的急需,研究以大进给、大切深为代表的强力切削技术,开发适合高强度合金钢等不同材料及复杂曲面零件加工用大型、重型成型铣刀系列及与配套刀片,开发大型齿轮刀具和重型拉削刀具;开发适合高速、干式切削高强度合金钢的新型硬质合金刀具,石油管螺纹高性能硬质合金刀具及石油管强力切削刀具等系列新产品。
2、具体考核指标
研制开发高精度异型成形铣刀系列及其配套刀片30-40种;研究开发模数大于40mm的齿轮刀具系列产品、大于40″的锥齿轮加工刀具;大重型、高精度拉削刀具系列产品,形成石油钢管加工强力切削刀具及高钢级石油管螺纹刀具系列产品,形成批量生产能力。获得2-3项专利技术和3-5项技术标准。
3、课题实施年限:2007年12月至2010年8月。
4、国拨专项经费:不超过500万元。
5、申报条件
本课题牵头单位应以国内工具制造骨干企业为主,须在上述研究领域具有较强的技术基础和技术开发队伍,具有较完善的试验、生产条件和一定的市场份额。鼓励“产、学、研、用”联合申报。

课题3、汽车关键零部件加工高性能刀具的开发
1、主要研究内容
针对乘用车及重型卡车发动机、变速箱等关键零部件高速高效加工工艺要求,以开发先进的复合刀具或复杂专用刀具结构为重点,通过刀具结构设计,几何形状优化设计,高速旋转刀具系统安全性设计,热处理工艺创新等,形成自主开发能力。研究适合干切削、强力切削的齿轮刀具设计原理,开发相关加工技术,研制适合高速精密加工的齿轮刀具系列产品;研发缸体/缸盖加工精密镗铣削刀具和高精度孔加工复合刀具系列产品;曲轴/凸轮轴高效加工用车拉、车铣复合切削刀具、高速内/外铣削、镗削刀具等高速高效复合切削刀具。
2、具体考核指标
研究开发高速干切滚刀、高效重载双切滚刀、高速高效小径加长滚刀、整体硬质合金滚刀、高精度径向剃齿刀等高速高效齿轮刀具系列产品,高速齿轮滚刀切削速度达到200m/min以上,形成批量生产能力。研究开发缸体/缸盖加工聚晶金刚石镗铣刀系列、整体硬质合金精密复合孔加工以及曲轴/凸轮轴高速内/外铣刀、车拉刀等高效精密复合刀具20-30种,形成批量生产能力。降低对进口刀具的依赖程度。
3、课题实施年限:2007年12月至2010年8月。
4、国拨专项经费:不超过500万元。
5、申报条件
本课题牵头单位应以国内工具制造骨干企业为主,须在上述研究领域具有较强的技术基础和技术开发队伍,具有较完善的试验、生产条件和一定的市场份额。鼓励“产、学、研、用”联合申报。

课题4、航空航天难加工材料零件高性能数控刀具的开发
1、主要研究内容
针对航空航天难加工材料零件加工中复杂薄壁、切削去除量大、高效率、高质量和高精度的加工需求,开展高速切削机理研究,切削加工稳定性技术研究,切削温度与刀具磨损机理研究,表面完整性与加工误差的研究,建立高速切削刀具与参数选择、表面完整性与加工误差预测、难加工材料切削实验测试、加工工艺参数优化及切削参数数据库等技术平台,研究开发适用于航空航天轻合金高速加工、钛合金加工、高温合金加工等专用硬质合金刀片和高速高效精密刀具系列化产品;开发低切削力、低振动新型高速高效刀具的设计与制造技术,提高航空难加工材料的加工技术水平。
2、具体考核指标
开发出难加工材料专用硬质合金刀片及高硬耐磨硬质合金刀具系列品种,刀片精度、刀具使用寿命和加工表面光洁度等加工性能达到国际同类产品的水平;研制加工高温合金和钛合金叶片的高效精密铣刀、加工复合材料及钛合金大型整体薄壁结构件的高速高效铣刀和钻头等系列产品8-10种,为航空零件加工提供完整可行的解决方案。取得发明专利和实用新型专利3-4项,编制相关刀具生产标准和用户使用指南。
3、课题实施年限:2007年12月至2010年8月。
4、国拨专项经费:不超过500万元。
5、申报条件
本课题牵头单位应以国内工具制造骨干企业为主,须在航空航天难加工材料刀具研究领域具有较强的技术基础和技术开发队伍,具有较完善的试验、生产条件,在航空航天制造领域具有一定的市场份额或使用业绩。鼓励“产、学、研、用”联合申报。

课题5、高速列车关键零件高性能刀具的开发
1、主要研究内容
针对高速列车、地铁、轨道交通等领域机车/车厢的车轮、转向架等关键零部件加工难题,开展低成本、高效切削技术的研究,研究重载强力切削刀片设计技术和刀片夹紧技术,开发重载强力切削用高刚性消振刀杆、专用硬质合金刀片、涂层牌号及系列刀具产品,并形成批量生产能力,解决车轮等重载切削中可靠性难题。
2、具体考核指标
开发车轮、转向架等专用刀具涂层牌号2-3种,高速轮轨专用刀杆刀具5-8种,并批量生产。车轮切削速度从目前的80m/min提高到120m/min,提高切削效率50%,国内市场满足度提高至30?35%。
3、课题实施年限:2007年12月至2010年8月。
4、国拨专项经费:不超过250万元。
5、申报条件
本课题牵头单位应以国内工具制造骨干企业为主,须在上述研究领域具有较强的技术基础和技术开发队伍,具有较完善的试验、生产条件和一定的市场份额。鼓励“产、学、研、用”联合申报。

课题6、数控机床用高速工具系统开发
1、主要研究内容
针对数控机床实现高速高效加工的要求,重点研究以双面过定位夹紧原理为基础的空心短锥刀柄(HSK)、双面接触长锥刀柄(BT)的结构型式,开展刚度设计和动平衡设计等基础理论和共性技术研究,研究高精度双面定位BT、HSK工具系统的高效生产制造工艺和质量检测控制文件,开发适用于生产现场用高精度双面定位刀柄的检测技术和专用检具,开发高精度锥度检测技术及基准锥度规。
2、具体考核指标
研制开发高速数控机床用双面定位BT、HSK工具系统系列产品,研制高精度双面定位BT、HSK工具系统关键制造工序的检测装置和仪器;研制高精度双面定位BT、HSK工具系统的基准锥度规,形成年生产10000套高速工具系统的生产能力。
3、课题实施年限:2007年12月至2010年8月。
4、国拨专项经费:不超过400万元。
5、申报条件
本课题牵头单位应以国内工具制造骨干企业为主,须在上述研究领域具有。较强的技术基础和技术开发队伍,具有较完善的试验、生产条件和一定的市场份额。鼓励“产、学、研、用”联合申报。

课题7、高速高效刀具表面改性技术
1、主要研究内容
针对国内制造业对加工刀具复合涂层技术的需求,针对不同机械产品的加工特性,研究出超厚组织致密柱状晶体TiCN、Al2O3等涂层材料沉积工艺,开发高性能涂层材料新牌号及新型刀具涂层工艺,开发纳米多层超硬涂层和复合涂层技术、优化涂层工艺及精细化处理工艺技术。开发出具有自主知识产权、先进实用的CVD、PVD、PCVD涂层制备技术与设备。
2、具体考核指标
研究开发TiN/SiNx、TiN/AlN/ SiNx 、TiN/BN、TiN/CrN、TiN/AlN等纳米多层超硬薄膜涂层工艺技术。开发超厚组织致密柱状晶体TiCN、Al2O3等材料涂层材料沉积工艺,其中厚膜Al2O3 涂层材料厚度不小于3μm,柱状晶体TiCN涂层厚度不小于6μm,复合涂层厚度达8~10微米,以适用于高速、重力、干式切削的加工。
研究基于梯度功能的富铝多层复合硬涂层工艺,其表面硬度大于37Gpa,抗氧化温度达750~800℃,研制开发配套涂层设备。
研发10~15种刀具、刀片复合涂层工艺,质量稳定,工艺成熟,并形成年产1000万片/支生产能力。开发刀具/刀片大型CVD、PVD、PCVD复合涂层设备,形成年产3~5台套的生产能力。
3、课题实施年限:2007年12月至2010年8月。
4、国拨专项经费:不超过450万元。
5、申报条件
本课题牵头单位应以国内工具制造骨干企业为主,须在刀具涂层技术领域具有较强的技术基础和技术开发队伍,具有较完善的试验、生产条件和一定的市场份额。鼓励“产、学、研、用”联合申报本课题。

课题8、超硬材料刀具研究与开发
1、主要研究内容
研制开发高强硬超细晶粒硬质合金研究晶粒细化技术,提高硬质合金强度,耐磨性,开发系列超细硬质合金刀具。研究立方氮化硼(PCD、PCBN)超硬刀具的刃口强化设计和钝化加工技术,研究开发聚晶金刚石(PCD)镗铣类刀具设计数据库和电腐蚀加工技术,开发高性能超硬材料刀具烧结制备新工艺,开发系列产品;研制以增韧补强为目标高性能高强韧陶瓷复合刀具、梯度功能陶瓷刀具、多元多尺度陶瓷刀具等。
2、具体考核指标
研发数十种超细硬质合金刀具,超细硬质合金材料粒度0.3?0.5?m,0.5?0.8?m,强度大于4000MPa,形成批量生产能力;开发适用于淬硬钢、高温合金、钛合金等难加工材料和有色金属及其合金的PCD、PCBN刀具、陶瓷刀具等超硬刀具数十种,形成规模生产能力。
3、课题实施年限:2007年12月至2010年8月。
4、国拨专项经费:不超过200万元。
5、申报条件
本课题牵头单位应以国内工具制造骨干企业为主,须在超硬材料刀具技术领域具有较强的技术基础和技术开发队伍,具有较完善的试验、生产条件和一定的市场份额。鼓励“产、学、研、用”联合申报本课题。

课题9、超硬材料砂轮的研究与开发
1、主要研究内容
针对发动机曲轴/凸轮轴的高效强力磨削以及复杂刃口刀具的刃磨机床高速攻克复杂形状砂轮工作节块的结构设计及成型技术;对砂轮不同部位的组织结构进行设计,开发特殊成型技术,实现不均匀磨削方式下砂轮的同步消耗。开发新型结合剂—耐热性树脂及低熔点脆性金属的复合结合剂制备技术;通过合理选择砂轮基体材料,研制砂轮基体加工方法及测量技术,采用混料、热压、烧结、粘结、加工等工艺制成复合结合剂金刚石、陶瓷CBN砂轮。应用于高效超硬刀具的精密刃磨与修磨,发动机曲轴、凸轮轴等的高效强力磨削。
2、具体考核指标
研发系列高速高效超硬磨料砂轮5-10种。CBN砂轮磨削线速度达到125m/s,砂轮外圆跳动≤0.01mm、端面跳动≤0.02mm;锥孔配合接触面积90%以上;动不平衡精度G0.4级;砂轮的加工效率、耐用度和使用寿命等指标接近或达到国外同类产品水平。替代进口产品在单机或连续生产线上使用,综合磨削成本低于进口产品30%以上。
3、课题实施年限:2007年12月至2010年8月。
4、国拨专项经费:不超过100万元。
5、申报条件
本课题牵头单位应以超硬材料磨具研究制造企业为主,须在超硬材料磨具技术领域具有较强的技术基础和技术开发队伍,具有较完善的试验、生产条件和一定的市场份额。鼓励“产、学、研、用”联合申报本课题。

课题10、先进切削工艺技术
1、主要研究内容
针对能源装备、汽车、国防军工等重点发展行业中大量应用的高强度钢、硅铝合金、钛合金和高温合金等金属材料加工中存在的加工效率低、刀具磨损快、零件结构复杂、加工精度高、表面完整性要求高等问题,研究基于微量润滑的绿色切削工艺技术,强力切削工艺技术,复合切削工艺技术,低应力切削工艺技术,开发智能低温油雾冷却润滑装备,高效和低应力刀具设计技术,并通过课题的实施在不同行业的企业推广应用高速高效绿色切削工艺技术,进一步提高加工效率和促进机械加工的绿色化。
2、具体考核指标
研发干式切削、微量润滑切削、低温切削等绿色切削工艺和应用技术;开发相应的绿色切削辅助工艺装备,并在能源、汽车和航空航天等重点行业推广应用;开发强力切削刀具设计技术与强力切削工艺技术,并在能源等重点行业推广应用;开发复合刀具设计技术与高效切削工艺技术,并在汽车等重点行业推广应用; 开发低应力切削刀具设计技术与低应力切削工艺技术,并在航空航天等重点行业推广应用。
自主开发高效刀具数控砂轮修整软件与技术,申请专利2-3项。
3、课题实施年限:2007年12月至2010年8月。
4、国拨专项经费:不超过300万元。
5、申报条件
本课题牵头单位以高校、科研院所为主,须具有先进切削工艺相关领域的技术积累、基础研究和工作业绩,较强的专业科技开发团队和较完善的实验、开发条件。鼓励“产、学、研、用”联合申报,优先选择有示范应用企业参与的课题。

课题11、共性技术研究
1、主要研究内容
针对高速高效切削刀具的设计制造和在机床主机设计制造的应用,开展相关共性技术研究。重点研究高速刀柄与机床接口技术和检测方法,研究HSK/BT工具系统用基准规锥度量值的传递原则及方法,提出基准规的设计原则、定方法及传递基准,研制符合锥度基准公差的HSK/BT工具锥柄、专用精度检测仪和系列基准规。开展高速切削刀具安全检测技术研究,开发高速高精度数控工具安全检测技术;开发面向不同重点行业的切削数据库,实现高效切削工艺数据集成化技术、智能化技术、优化技术、实用化及网络支持等技术。
2、具体考核指标
研制作为行业锥度实物基准的HSK/BT工具系统精度传递用基准的锥度规各一套;制定高速切削刀具安全与检测体系标准、高速刀柄与机床主轴接口技术标准等8~10项;建成面向行业的高速切削刀具试验与检测技术平台;开发面向不同重点行业的高性能金属切削数据库。
3、课题实施年限:2007年12月至2010年8月。
4、国拨专项经费:不超过500万元。
5、申报条件
本课题牵头单位以科研院所、高校或面向行业共性技术开发的工具技术研究机构为主,在相关领域具有较好的研究基础和技术积累、专业的科技开发团队和完善的实验条件,鼓励“产学研”联合申报本课题。

三、申报条件
1.凡在中华人民共和国境内注册、具有独立法人资格的内资或内资控股的生产企业、事业单位、大专院校等均可申报,不接受个人申请。
2.对课题申报单位的要求
(1)申报单位必须是工具制造领域的骨干企业和优势研究单位,具备较强的研究开发能力,良好的运行管理机制,能够提供足够数量的配套资金和相关的配套条件,单位信誉度好。
(2)在本项目中,同一申报单位只能牵头申请一项课题,参与申请的课题数不得超过两项。
(3)每个申报课题必须有一定比例的自筹配套资金,由企业牵头申报的课题自筹资金与专项经费比例原则上不低于2:1。
3.对课题负责人的要求
(1)课题负责人须具有中华人民共和国国籍,年龄在60岁以下(按签订课题任务书时计算),具备高级职称;每年(含跨年度连续)离职或出国的时间不超过三个月;过去三年内没有国家科技计划信用管理不良记录。
中央和地方各级政府公务员(包括行使科技计划管理职能的其他人员)不得作为课题负责人。
(2)每一位课题负责人同期只能主持一项国家主要科技计划(包括自然科学基金、973计划、863计划、科技支撑计划等)课题。作为主要参加人员同期参与的国家科技计划课题数(含负责主持的课题数),不得超过两项;在课题申报阶段,作为主要参加人员,不得参与两项以上课题的申报。有关规定严格按《国家科技计划项目承担人员管理的暂行办法》(国科发计字[2002]123号文件)执行。
4、鼓励“产、学、研、用”联合申报课题。多个单位联合申报的,各方须签订联合申报合作协议,明确约定课题申报单位、参与单位承担的研究任务、考核指标、责任和专项经费比例等,并作为课题申报书的附件。
5.每个申报课题须对所研究的内容进行科技查新,并提供由国家或部省级以上科技查新部门出具的查新报告,查新时间应在半年时间以内。
6.项目组织单位将对课题申请书进行形式审查。凡不符合上述申报要求和《国家科技支撑计划管理暂行办法》相关要求的,视为无效,不进入评审程序。


四、申报要求
1.本项目自申报指南发布之日起开始受理课题申报,送达申报文件的截止时间为2007年12月7日17:00时整,过时不再受理。
2.申报文件包括《国家科技支撑计划课题申报书》、《国家科技计划课题预算申报书》、申请函(盖章)、申请单位营业执照或法人代码证(复印件)、自筹资金承诺函、联合申请合作协议、查新报告以及其他证明等。
申报文件一律用A4纸,宋体四号字打印,课题预算书须单独装订,课题申报书及其附件简单装订成册(不要加塑料封皮)。应在封面及文件要求的地方加盖申请单位公章(至少有一份为正本,并在封面右上角注明),一式十五份并附电子文本,在规定的申报截止时间前送达或寄至指定地点。
《国家科技支撑计划课题申报书》的格式及编制要求,请登陆科技部门户网站(http://www.most.gov.cn/)下载。《课题预算申报书》格式从国家科技经费预算申报管理中心网站(http://finance.most.gov.cn/)下载。课题预算书编制应参照《关于2006年国家科技计划项目(课题)预算管理有关事项的通知》(国科财函[2006]12号)(见科技部网站www.most.gov.cn)。
3.申报文件送达地址
地址:中国机械工业联合会科技工作部,北京市西城区三里河路46号3019房间
邮 编:100823
联系人:苏铮、刘前军
联系电话:010-68595234、010-68595090
电子邮箱:cmif-kj@mei.net.cn
申请过程中,如对课题申请指南和申请程序有疑问,请及时与联系人进行联系。


中国机械工业联合会

二○○七年十一月七日
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第十届全国人民代表大会第一次会议主席团常务主席名单

全国人民代表大会常务委员会


第十届全国人民代表大会第一次会议主席团常务主席名单


(2003年3月4日第十届全国人民代表大会第一次会议主席团第一次会议推定)

吴邦国   曾庆红   王兆国   李铁映
  司马义·艾买提(维吾尔族)    何鲁丽(女)   丁石孙
  成思危   许嘉璐   蒋正华




浅议综合性港口行政综合执法模式的构建

张宇杰 王继荣


Research on Establishing Comprehensive Administrative Law-Enforcement Mode For Integrative Ports
Zhang Yujie,Wang Jirong
Ningbo Maritime Safety Administration
【摘要】为解决综合性港口现行水上交通安全行政执法模式中存在的诸多执法体制弊端,提出了构建行政综合执法模式的设想,并从理论基础和法律依据两方面对此模式的构建进行了可行性论证。在此基础上,结合水上交通安全管理特点和监管体制现状,从行政立法、机构设置、职能配置等主要环节提出了构建综合性港口水上交通安全行政综合执法模式的基本思路和做法。
【Abstract】This paper puts forward the basic idea of establishing comprehensive administrative law-enforcement mode for integrative ports, and proves the feasibility based on theory analysis and law gists, in order to solve some disadvantages existing in current administrative law-enforcement mode for water carriage safety transportation. Further more, this paper points out the practical operative method in administrative legislation, organization setup and function division, combining the analysis on current water carriage safety transportation management features.
【关键词】港口 安全 行政综合执法
【Keywords】port, safety, comprehensive administrative law-enforcement

一、综合性港口水上交通安全行政执法模式现状以及存在的执法体制弊端
综合性港口系指同一港口中既有以商船和客货运输为服务对象,提供船舶靠泊、上下客货、供应燃(物)料和修理船舶等服务,又有以渔船和渔业辅助船为服务对象,提供渔船靠泊、鱼货装卸、冷藏加工、修补渔网和渔船补给等服务的港口。综合性港口中,既有商业码头,又有渔业码头,商船与渔船往往共用同一进出港航道和港内锚地。如浙江的石浦港、沈家门港,两者均为全国著名渔港,港内渔业码头星罗棋布,渔船穿梭往来,同时港内分布着众多的客运码头、危险品码头、散杂件码头,属典型的综合性港口。
根据《海上交通安全法》、《内河交通安全管理条例》、《关于水上交通安全管理分工问题的通知》(农(渔政)字[1989]19号)等规定,对综合性港口水上交通安全的监督管理,若以商业为主的,由海事部门负责管理,但渔业专用的码头、水域、锚地由渔监部门负责管理;反之,若以渔业为主的,由渔监部门负责管理,但交通专用的码头、水域、锚地由海事部门负责管理。鉴此,在综合性港口中,目前除商业码头和进出港商船较少,或渔业码头和进出港渔船较少的港口未专门设置外,一般均设有基层海事和渔监部门,港口水上交通安全执法模式是海事、渔监两部门共同行使水上交通安全管理职能。两部门看似“和平共处、双管齐下”地履行各自管理职能,实则暴露出诸多管理弊端,在体制方面主要体现如下:
1、管理主体不明。对某项行政事务所归属的行政主体必须明确,主体不明确,行政机关相互间容易产生扯皮或相互推诿责任。如对综合性港口以及专用水域、航道、锚地的管理主体定位问题,由于国家有关部门目前对“以商为主”还是“以渔为主”没有一个明确的认定标准,事实上国内众多港口确实也存在“商、渔”地位彼此不分主次的现象,再者在众多综合性港口中,商业和渔业码头交叉布于其中,商船和渔船共用水域、航道、锚地,客观上也很难划定商船或者渔船专用的水域、航道、锚地,因此,实践中有关部门对众多综合性港口未作明确定性,导致相应的安全管理主体无法落实,这一问题的存在同样影响到船舶防污染管理主体的落实。
2、管理职能交叉。管理职能交叉指某项行政事务涉及两个或两个以上行政主体的管理。在综合性港口中,依然存在行政主体管理职能交叉的现象,如对港内渔供船的管理,以石浦港为例,港内有渔供船约150艘,其功能主要是为港内锚泊渔船补给、渔民上下渔船、鱼货卸运提供服务,按照国家有关法规应视为渔业辅助船,由渔监部门负责管理,但是这类船舶又参与岛际间货运、岛上村(渔)民进出客运,以及上附近岛屿进行观光旅游等活动,这又涉及到海事部门的管理职能,当地有关部门采用“日查夜堵”的方法打击过该类船舶参与客货运输,由于目前岛际间客货运输交通工具没完全解决,现阶段要彻底取缔难度很大,再者其本身处于监管的“中间地带”很难鉴别其某一航次经营行为的性质,这客观上造成了水上交通安全管理中的管理职能交叉,管理中容易导致滥用权力、责任不清等现象的产生。
3、管理要求不统一。海事、渔监两部门设置在同一综合性港口中并对外行使行政执法职能,由于存在阶段性管理侧重点不同步、行政管理和执法工作内容和要求不一致、执法中所适用的依据和标准不相同,对某项行政事务的管理容易造成“一严一松”现象,影响了执法的权威性、连贯性。如对石浦港内油供船的管理,由于当地海事部门对油供船的管理根据法规要求从船舶状况、船员配备、航行作业等各个环节都作了规范要求,导致原由海事部门实施安全监管的一定数量的港内油供船继而转向由渔监部门实施管理,挂上了渔业油供船的“头衔”,但又从事为商船的供油作业,而日常监管中海事部门对渔业油供船从事为商船的供油作业行为无法做到根本性的控制,这对该类船舶的规范管理造成了一定的难度,影响到管理的权威。
4、管理协调机制难以有效形成。海事、渔监虽归口不同的管理部门,但行政管理和执法的性质、内容以及相关要求等有诸多共同之处,特别是在综合性港口的水上交通安全管理秩序的维护等众多管理领域需要两部门的通力合作、密切配合,才能将安全管理工作做实做好。实践中,在船舶登记、船员持证、动态监管、搜寻救助等诸多方面由于种种原因未能做到资源共享、信息互通,特别是在搜救中往往存在搜救指令不畅通、派艇时找理由推诿、现场通信联系困难等现象。在国内众多综合性港口中,海事、渔监两部门也未形成定期或不定期的联席会议等协调制度,直接影响到监管的效率。

二、综合性港口构建水上交通安全行政综合执法模式的理论基础和法律依据
针对上述存在的问题,理想状态是与美国、日本、韩国等国际上大多数国家的做法一样,由一个部门实施海上安全综合管理,这就涉及到国务院所涉相关部委及其职能的重新调整与配置,在目前暂时实行不了的情况下,探索水上交通安全行政综合执法模式不失为一种好的做法。
(一)行政综合执法的概念及构成要件
根据理论界的权威提法,行政综合执法是指在行政执法过程中,当行政事务所归属的行政主体不明或需要调整的管理关系具有职能交叉的状况时,由相关机关转让一定职权,并形成一个新的执法主体,对事态进行处理或对社会关系进行调整的执法活动②。它由以下几个法律要素构成:
1、行政综合执法的成立必须基于行政主体的执法行为没有明确的法律规范规定,行政事态的管理和管辖没有清楚的职能承担者,即某项行政事务所归属的行政主体不明确、行政主体之间存在职能交叉这一前提。
2、行政综合执法是一种权力转让型的执法,这种权力的转让涉及到原有法定职能的重新调整和配置,根据职权法定原则,必须在严格的法律依据和程序下取得,且取得行政综合执法资格的行政主体必须也是行政机关。
3、取得综合执法权的行政机关是一种多位权力组合的执法形态,其多位权力组合后便形成了一个相对集中的权力板块,而该权力板块的变更、废止等必须经过权力转让机关的共同意志表示,因此,其在法律上的效力高于其他普通执法。
(二)构建行政综合执法模式的法律依据
《行政处罚法》第十六条规定:“国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这是我国首次在行政管理领域确立相对集中行政处罚权制度的法律规定,旨在解决行政管理领域中比较混乱的行政处罚行为,根源于行政机构精简和行政处罚执法法治化的要求。而相对集中行政处罚权的行使,势必涉及到行政机关机构调整和执法模式的改革,由此行政综合执法就应运而生,它是根据相对集中行政处罚权制度的基本原则,为解决行政管理领域长期存在的执法主体不明、职能交叉割据及有利争着管、无利都不管等问题的情况下而产生的,是实现相对集中行政处罚权的重要步骤。
为规范相对集中行政处罚和行政综合执法工作,国家有关部门相继下发了《关于进一步推进相对集中处罚权工作的决定》(国发[2002]17号)和《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》(国办发[2002]56号)、《关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》(中央编办发[2003]4号)等有关文件,明确了各地可以在在城市管理、文化市场管理、资源环境管理、农业管理、交通运输管理以及其他适合行政综合执法的领域,组建行政综合执法机构,实行行政综合执法。要求行政综合执法不仅将日常管理、监督检查和实施处罚等职能进一步综合起来,而且据此对政府有关部门的职责权限、机构设置、人员编制进行相应调整,从体制上、源头上改革和创新行政执法体制,解决执法工作中存在的许多弊病,进一步深化行政管理体制改革。同时还规定了按有关规定经批准成立的行政综合执法机构,具有行政执法主体资格。
由此可见,综合性港口构建行政综合执法模式符合其构成要件,也有充分的法律依据,此模式的构建是可行的。

三、结合水上交通安全管理特点和监管体制现状,科学构建水上交通安全行政综合执法模式
海洋资源立体分布,各种海上活动相互影响和制约,由行业分散型向综合协调型转变是今后海洋管理的发展方向③,综合性港口水上交通安全实施行政综合执法符合这一发展趋势,如何科学构建行政综合执法模式,笔者认为应充分考虑水上交通安全管理特点和监管体制现状,着重把握好以下几个环节:
1、加强行政立法。在国家目前尚无综合性港口行政综合执法法规的情况下,首先应本着切合实际与大胆突破相结合的原则,在充分调研、论证的基础上通过立法途径制定综合性执法法规,做到有法可依。在制定法规时应注意以下几点:一是可先选择综合性港口进行试点,并在积累成功经验的基础上制定法规。二是根据宪法、组织法的有关规定,对行政机构的设置有权作出调整的只有省(自治区、直辖市)级以上人民政府,这就意味着法规只能由省(自治区、直辖市)级以上人民政府、人大颁布或批准。三是从制定法规的内容来看,应包括机构的设置、编制及职责范围、行政执法处理(含处罚、强制等)程序、经费保障、执法监督等主要内容。
2、合理设置机构。机构设置主要包括机构运作模式的选择和机构管理体制的定位这两部分内容。从管理实践来看,综合行政执法机构运作模式主要有授权新建专门机关行使、授权现有职能部门集中行使、授权现有职能部门的下设机构或代管机构集中行使等三种,管理体制的定位也主要有垂直领导、垂直与横向双重领导、横向领导等三种。这三种运作模式的选择和管理体制的定位各有利弊,基于海事部门实行的垂直管理和渔监部门实行的由地方政府横向管理的体制现状、权力和利益的平衡与折衷等因素考虑,综合性港口综合行政执法模式采用授权新建专门机关行使和实行垂直与横向双重领导为宜,即产生一个新的综合行政执法部门由上级海事部门与所在地方政府实施双重领导,名称可以是“××港口水上交通安全综合行政执法局(处、大队)”。另外,为充分调配港口资源、加强监管力度、理顺各方面关系、提高工作效率,亦可考虑进一步拓展监管领域,将交通、港口、边防等部门的相关职能也纳入其中,实行港口“大安全”行政综合执法。
3、科学配置职能。科学配置职能就是要充分利用现有资源和条件,科学划定管理范围、执法权限。水上交通安全行政执法包括动态执法和静态执法,综合行政执法主要是动态执法。综合性港口在配置动态管理职能时,应着重解决好以下两方面问题:一是解决上述提到的综合性港口水上交通安全执法中存在的体制弊端问题,如对航道、锚地和其他通航水域水上交通秩序的日常管理,对处于“中间地带”船舶的日常监管等等。二是本着充分利用资源、提高监管效率的原则,科学地剥离并转让一些分属海事、渔监两部门的既不属管理主体不明又不属管理职能交叉的监管职能,可剥离并转让的职能主要有以下三类:一是两部门的日常监管项目,如船舶的一般性检查;二是许可、核准后的现场监管项目,如水工作业、港内安全作业、防污染作业的现场监管;三是某些具体行政行为的前期性调查取证工作,如海事调处的初步证据收集等,但需要说明两点:一是综合执法主要是对违法行为、人员进行及时制止、纠正,不可无限扩大处理的权力。二是根据理论界的观点,综合性港口行政综合执法权应包括行政处罚权、行政强制权以及附属在这两项权力之中的行政检查权,而行政许可权、收费权等权力并不能转让。
4、健全保障体系。行政综合执法工作,涉及面广、震荡大、矛盾多,健全和完善各方面的保障机制尤其重要。一是要切实加强对该项工作的组织保障,对有关问题进行深入调查和潜心研究,从而作出科学的决策,同时应密切关注实施过程中的各种情况和问题,加强信息反馈,及时协调、解决有关问题。二是要重视制度建设和程序规范,通过完备的配套制度,统一规范行政综合执法各环节事项,加强对行使具体职能的单位的法律监督,保障行政综合执法的各项工作纳入依法运作、依法监督的轨道。三是执法机构所需经费必须由财政予以保障,可以通过协议的方式根据执法人员构成由海事与地方财政按比例承担,在严格收支两条线管理的前提下,禁止从罚没收入中返还作为经费来源或补充,真正做到权力与利益完全脱钩。四是加强后勤保障,整合现有部分海事、渔监执法船艇、车辆,减少重复投资。
5、规范队伍建设。执法机构的新设立势必要建立一支新的执法队伍。在执法队伍的建设上,为保持水上交通安全行政执法的连贯性,运行之初首先要抽调现有部分海事、渔监执法人员并进行有机整合,加强业务培训,使被抽调的海事、渔监执法人员互通双方业务,然后在此基础上按照招聘公务员的方式招收所需人才。同时,考虑到综合行政执法机构与海事、渔监有着密不可分的工作关系,也可探索建立长效的用人机构,加强与海事、渔监两部门的执法人员轮岗制度。至于在队伍规范化建设上,与其他行政执法机构一样,应建立健全执法人员职业培训、执法监督、错案责任追究、执法责任评议考核和末位淘汰等制度,通过制度保障和机制约束,不断提高执法人员的综合素质。
综合性港口水上交通安全行政综合执法模式的构建是一项较为复杂的跨部门系统工程,而这方面的理论研究国内尚少,更无可借鉴的实践加以论证,且由于笔者水平有限,本文所述有不妥之处在所难免,恳请专家、同行批评指正。

参考文献:
1、关保英著:《行政综合执法研究》,《政府法制研究》2002年第1期(总第113期)。
2、朱晓明、余国强著:《论相对集中行政处罚权》,《中共杭州市委党校学报》2003年第1期。
3、廖国祥、肖慧芳著:《相对集中处罚权制度若干问题的思考》,网络论文。
4、焦永科著:《国外海上执法力量的体制和职责》,《中国海洋报》2006年7月10日版。

作者单位:张宇杰:宁波海事局,处长助理、工程师;
王继荣:宁波海事局,副处长、工程师。