举证时限的理论思考与立法构想

吴丹红*
(中南财经政法大学, 湖北武汉，430074)


[内容摘要] 举证时限是证据制度中的焦点问题之一。我国民事诉讼中的证据随时提出主义严重影响了诉讼的公正和效率。本文在阐述设立举证时限制度的理论依据的基础上，通过比较研究，结合我国司法改革的现状，提出了举证时限设置的立法构想。
[关键词] 举证时限，临界点，证据交换


民事诉讼离不开证据，证据制度是民事诉讼制度的核心。而举证时限是证据制度的重要组成部分，是诉讼中是否承担不利裁判风险的一个分界。一般认为，举证时限制度，是指负有举证责任的当事人应当在法律规定和法院指定的期限内提出证明其主张的相应证据，逾期不举证则承担证据失效法律后果的一项民事诉讼期间制度 [1] 。这个定义揭示了举证时限的两层含义：其一是限定的期间，其二是法律后果，包括逾期不举证时一方当事人应承担的不利后果和另一方当事人相应获得的有利后果。我们认为，第一层含义是形式上的，第二层含义为实质上的，只有以法律后果为支撑，限定期间才不致落空。所以，从根本上说，举证时限制度的设置，是为保障举证责任制度落实的重要手段，乃举证责任制度的基石之一。
我国民事诉讼法典对此规定含糊，给举证制度的实施带来种种弊端。诸如当事人持有证据但故意不向法院提交，以期在庭审中“突袭”而制胜，或一审中故意不提出而在二审乃至再审中以“新证据”提出，达到后发制人的效果。有学者曾在新民诉法典实施后提出建立举证时限制度的建议[2]，然而关于举证时限的理论并为受到应有的重视。而在民事庭审改革中这一问题日益凸现，有鉴于此，我们愿以此文对举证时限问题作一理论上的探讨，并提出总体的立法构想。

1、 举证时限制度的理论基础

对于举证时限制度的理论基础，鲜有学者论及，然而这是一个无法绕开的问题，是建构举证时限制度须体现的价值追求和考虑的深层依据。我们试从以下四个方面阐述之：
（一）举证责任涵义。举证责任是指诉讼上无法确定的某种事实（确定一定法律效果的权利发生、变更或消灭所必要的事实）的存在时，对当事人产生的不利后果（其所主张的有利的法律效果不被承认的后果）。[3]在认识和理解举证责任的问题上不仅应当把握举证责任的形式，还应当从举证责任的内容和后果上来认识。即使法律规定当事人对自己提出的主张有责任提供证据，但如果对提供证据的时间及逾期举证的后果没有做出明确的规定，举证责任也就形同虚设了。举证时限制度正是为了克服这一缺陷而设计的。它规定了当事人若不在限定的期限内举证，将失去证据的提出权和证明权，即承当举证责任的败诉风险，由此举证责任才得以真正贯彻和落实。而且举证时限制度给负有举证责任的当事人一种外来的时间上的和不利后果上的压力，能够敦促当事人积极履行举证责任，为求得胜诉而主动调查收集证据并及时向法院提出其所拥有的全部诉讼证据，为法院顺利开庭集中审理提供了充分条件。所以可以说举证时限制度是举证责任的应有之意和必然要求。
（二） 程序安定理论。所谓程序安定，是指民事诉讼的运作应依法定的时间先后和空间结构展开并作出终局决定，从而使诉讼保持有条不紊的稳定状态。[4]程序运作的安定必须贯穿于整个诉讼过程中。庭审是诉讼的中心环节，而证据是庭审的核心，当事人的讼争须围绕证据而展开，法官的裁判也须依据证据作出。如果证据的提出没有时限规定，它可以在一审、二审和再审中随时提出，也可以被任意地推倒重来，那么，法院的终局裁决就具有了明显的不确定性，双方当事人最终的权利义务就处于悬而未决的状态。在诉讼中忽视程序安定而追求实体真实的做法，往往是传统的“重实体轻程序”观念在作祟。举证时限制度的目的在于通过限定举证的有效期间，尽量减少或杜绝程序的回复和重新启动，保证程序的有序性和稳定性，避免随时提出证据带来的程序动荡。随时提出证据的一种典型情形就是有蓄谋的“突然袭击”（surprise），即一方当事人不是在指定的期间内开示（discovery）证据，而是把证据留待庭审中搞伏击，杀对方当事人一个措手不及。这种突袭策略不但违背平等对抗原则，而且造成讼争焦点不明，程序动荡不定，既判软弱无力，严重影响了裁判的权威性。程序的安定性，作为诉讼的基本价值，应当成为诉讼过程的价值取向之一，受到法院的重视，有时甚至要牺牲其它的便利。
（三）形式真实主义。民事诉讼法中对案件事实的证明，是对已经发生事件的回溯，虽然从哲学意义上说，人的认识能力是无限的，但诉讼不可能无限期的拖延，因此，证据的调查收集会受时间、空间及探知手段的限制，庭审认定的事实依据只能是拟制的“真实”，而非原始状态的实际的“真实”，它必须符合法律的形式规定，并且受制于法律的评价。正是在这种意义上说，“审判所能达到的只能是形式真实而不可能是实质真实。”[5]另一方面，由于民事诉讼法所要求的标准远底于刑事诉讼法所要求的“确实和充分”的证据标准，因此，以“形式真实”或由“法律真实”作为民事诉讼证明标准模式之选择并无不妥。然而，在我国民事诉讼法中长期坚持的追求客观真实的证据制度是对上述理论的全面否定。它贯彻马克思主义哲学中实事求是的精神，从辩证唯物主义的认识论出发，认为人的认识能力是无限的，真理总可以被发现，所以审判人员对案件的认识可以达到完全的真实，即使判决形成也不意味着这种认识活动的终结，有了新证据的提出必须“有错必纠”。在这种理念下，追求案件客观真实成了一种无止境的认识活动，证据随时提出主义成为一种必然的选择。我们认为，这种观念完全忽视了一个前提，即司法活动是受一定时间限制的活动，它不可能也不应该无限制地处于不确定的状态，“经过程序认定的事实关系和法律关系，都被贴上封条，成为无可动摇的真正的过去。”[6] 法官也不能随意地宣布已经过的程序不算数而要从头再来。在西方，一般把诉讼看成是一种竞技（sport），那么在诉讼这场体育比赛（race）中，双方当事人作为平等的参赛选手，法官作为公平执法的裁判，一切都必须遵循比赛规则。在特定的时间和特定的地点，双方当事人以全部的精力参与竞争，并且共同接受裁判，事后即使再有实力再优秀也不能改变这一结果。虽然，这种形式真实有可能与客观真实存在误差，甚至导致人们所说的“错案”。但这种牺牲应该被认为是保证程序整体公正的必要代价。
（四）诚实信用原则。当事人在合理期限内不举证而逾期提出了新证据，有时可能是当事人有正当理由不能提出新证据，但更可能是当事人出于恶意，故意不提出证据而把它当作“秘密武器”，期待出奇制胜。法律不能约束纯粹的道德，但可以通过约束其意图取得的法律上的利益而加以规制。诚实信用（Good Faith）原则引入民事程序法的目的就在于它可以有效规制诉讼主体地诉讼行为，制约其诉讼权利的滥用，使传统的“敌对诉讼斗争”观念转为符合当今时代精神的“平等主体之间的公平论战”观念。[7]在这种平等对抗的前提下双方当事人应当本着真实与信用之准则，不能采取突然袭击这种明显的不正当竞争的方式，也不得在诉讼的进行中蓄意主张与先前的程序相矛盾的事实，法官可以依职权禁止当事人运用策略（恶意地）违背先前的立场（position）、出尔反尔。“如果使双方律师一味追求这种诉讼策略和技巧作为胜诉的决定性因素，那么，在实质上就是对诉讼公正的一种亵渎”[8]。所以当事人在法定的期间不行使诉讼上的权能（提出证据证明自己的主张），基于保护另一方当事人对预期行为的信赖（一方当事人不提交证据，则对方当事人就不必为此作出防御准备），可以不再允许该当事人行使此项权能，即禁止逾期提出新证据。通过规定超过举证时限规定而提出的证据失权这一法律后果，诚实信用原则“在此发挥了一种对当事人诚信，及时行使权利进行督促的作用。”[9]

二、举证时限制度立法之比较

（一）举证时限制度之历史阶段比较
法定顺序主义阶段是举证时限制度的最早立法阶段。德国普通法时代，为适应书面审理的需要，当事人必须严格依照诉讼阶段提供相应证据，如果当事人在该举证阶段错失了举证的时机，该证据则产生失权效果，之后永远不能复出当作证明该事实的证据使用。这种做法与书面审理主义相结合，其好处在于使诉讼程序稳定，但由于过度使审理过程失去活力而变得僵化，而且因当事人举证能力受限制而导致诉讼的拖延，所以被抛入了历史的垃圾堆。
作为举证实现制度的第二阶段，随时提出主义阶段是对法定顺序主义阶段的一种纠正，它规定证据的提出不限于诉讼阶段，当事人可以按照审理的进度调整辩论的焦点，随时提供诉讼资料和证据，甚至可以在后阶段提出前阶段未曾提出的证据，导致程序的回溯。这种立法规定使得证据提出的自由活泼，但有可能引起举证权利的滥用（如突然袭击），存在诸多弊端。这似乎有对法定顺序主义阶段的矫枉过正的嫌疑。然而，这种做法在一些国家仍然存在。
第三阶段是限制随时提出主义阶段，限制随时提出主义又称适时提出主义，这是当前大多数国家立法中的规定。它对举证时间规定一定的界标（临界点），即保证了诉讼进程的自由活泼，又保持了程序的安定性。[10]证据的限制随时提出主义必然要求在民事诉讼中设立举证时限制度，它不仅有利于诉讼效益的提高，而且有助于程序公正的实现。
（二）举证时限制度之域外立法比较
1． 美国。美国是实行彻底当事人主义民事诉讼模式的国家。根据《美国联邦民事诉讼规则》
第16条第3款第15项规定法院可以在审前会议（pretrial conference）的事项中确定允许提出证据的合理的时间限制。在法官作出的最终的审前命令（final pretrial order）中，主要就双方当事人将在法庭审理时所需证据开列证据目录，未列于审前命令中的证据不允许在开庭时提出。若当事人违反审前命令提出新证据，法官可以拒绝审理或者限制当事人的证明活动。[11]美国民事诉讼法的显著特点就是审前准备与开庭审理程序分开，审前准备以证据开示程序为核心，要求双方当事人调查取证，彼此了解对方所掌握的材料。由于在开庭审理前就冻结了争点，突然袭击这种几个世纪来一直被认为正当而令人称道的策略才得到抑制。
2． 德国。德国的民事诉讼法可以说是大陆法系的典型。它在1976年修改法典前实行的是证据
随时提出主义，修改后变为证据适时提出主义（德国民事诉讼法第296条规定：“在作为判决基础的言词辩论终结后，再不能提出攻击和防御方法”）。[12]德国原来的法律规定只要在法庭辩论结束之前当事人都有权提出证据，现在规定为在主辩论期日之前提出证据，并且还设立了准备性的口头辩论阶段，当事人应当在此期间提出证据并通知对方当事人，否则其证据失效，在主辩论期日原则上不准提出新证据。
3． 法国。1806年的法国民事诉讼法典是近代第一部民诉法典，4． 在大陆法系民诉法发展史上有
着相当重要的地位，它几经修改，至今仍相当先进。法国现行民诉法第134条规定，“法官应规定将证据通知对方的期限，如有需要，并规定通知的方式，必要时可采取强制处分”；第135条规定，“法官可以摈弃那些没有适时通知对方的证据。”[13]在预审程序之后，当事人相互提供的证据被固定封存，即使当事人在事后提出了新的证据，法官也不予审理。
5． 日本。日本民事诉讼法在战后历经修改，6． 1995年后确立了三种准备7． 程序。准备8． 程序的期日
由准备法官指定，准备程序的主要目的是为了整理争点和收集证据，促进当事人在准备程序的期间内提出全部的诉讼资料，对于准备程序笔录或准备书状里没有记载的事项，在以后的口头辩论中，当事人原则上不得主张。开庭后才出示的证据，当事人必须具备正当理由，并由法官酌情采纳。[14]
9． 台湾地区。台湾在此问题上采取的是“证据适时提出主义”原则，10． 并且设立了证据实时限
制度，要求当事人必须在规定的时间内完成举证活动，否则将失去提供证据的权利或负担某种不利的法律后果。台湾民诉法第196条规定，“攻击或防御方法，得于言词辩论终结前提出之。”即将举证时限的终点确定在第一审法庭辩论终止前。[15]
从国外和台湾地区民事诉讼法的发展来看，对证据提出的期限加以限制应当说是一种趋势，并且都相继规定了证据适时提出主义。相对来说，我国的证据提出时限就有必要进行反思了。
（三）中国大陆的举证时限立法比较
我国民事诉讼法并未规定当事人的举证时限制度。民诉法典第125条规定“当事人在法庭上可以提出新的证据”；第132条规定“需要通知新的证人到庭，调取新的证据，重新鉴定、勘验，或者需要补充调查的”，可以延期审理；第153条规定在二审中可以把一审判决因证据不足而发回重审；第179条规定了再审程序的启动条件之一是“有新的证据，足以推翻原判决、裁定的”。最高院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干具体问题的意见》第76条规定：“人民法院对当事人一时不能提交证据的，应根据具体情况，指定其在合理期限内提交。当事人在指定期限内提交确有困难的，应在指定期限届满之前，向人民法院申请延期。”虽然此条为当事人规定了举证期间，却未涉及逾期后证据是否还可以被采纳是否还具有证据证明的效力，所以学界普遍认为我国并未规定举证期限。总的说来，我国允许当事人在一审、二审和再审中都可提出证据，也无相应的证据失效（失权）制度，所以认为我国举证制度采取证据随时提出主义当无疑义。这种作法在司法实践中至少存在三个弊端：一是难以质证从而影响证据的真实性，二是证据采取突袭性，违背了诉讼的公正性，三是造成诉讼拖延，影响诉讼的效率。现在的民事审判方式改革中，许多地方摈弃了以往冗长的庭前审理程序，推行“一步到庭”、“直接开庭”，这对审判人员先入为主、主观臆断的确是一种纠正，但由于相关的程序运作限制了当事人在审前平等充分地进行举证，对方的证据在审前几乎不能获悉，从而为当事人在庭审中搞突袭提供了机会，这不能不说是陷入了另一个误区。因此，作为举证时限制度的配套改革--庭前证据交换制度--也成为必要。
相对于民事诉讼法来说，其它程序法中的举证时限制度还有许多值得借鉴的地方。今年3月开始实施的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十一条规定，“被告在二审过程中向法庭提交在一审过程中没有提交的证据，不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的证据。”第二十六条规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起十日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”说明行政诉讼法原则上把举证时限定在一审结束前，而刚颁布的《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》则更进一步，把举证时限定在了一审开庭前。该法第八十四条规定，“当事人应当开庭审理前完成举证。当事人完成举证并向海事法院出具完成举证说明书后，可以申请查阅有关船舶碰撞的事实证据材料。”第八十五条规定：“当事人不能推翻其在《海事事故调查表》中的陈述和已经完成的举证，但有新的证据，并有充分的理由说明该证据不能在举证期间内提交的除外。”可见，行政诉讼法和海事诉讼特别程序法对举证时限的规定已走在了民事诉讼法的前面。

三、我国举证时限制度的构想

（一）关于举证时限的临界点问题
所谓临界点，即举证时限的起止点或时间界标。关于举证时限的临界点的实质分歧在于：有人认为应把临界点定在一审辩论终结前；有人认为应把把临界点定在一审开庭前。我们认为，关于举证时限的临界点问题不能孤立地讨论，而应放在整个民事诉讼过程中研究：如果把举证时限的临界点定在一审辩论终结前，就意味着允许当事人在开庭后提出新证据，同时限制当事人在终局裁判作出之后以新证据推翻判决，那么现在的二审程序和再审程序都存在改革的必要。如果把举证时限的临界点定在一审开庭前，就意味着必须在审前准备程序中冻结双方的争执点，一次性解决证据的集中问题，那么审前程序的证据开示制度就成为配套改革的重点。我们注意到，有的学者在这个问题上表现出了动摇，表明在这二者之间的矛盾与艰难选择。我们认为，民事审判方式的改革是以法官中立、加强当事人的对抗性为突破口的，因此强调庭审中双方当事人的平等抗辩。由于过去的证据随时提出主义往往导致“突然袭击”，破坏这种平等性，因此庭审中新证据的提出应当受到限制，而且庭审的集中化要求证据的集中化，所以从程序安定与诉讼公正的高度来看，把举证时限的界标定在一审开庭前应当是证据制度立法的最终选择。
(二)关于审前程序的完善问题
设置有效举证时限的目的，是促使当事人尽早提供证据，而在此过程中的程序保障成为一个不可忽视的问题。纵观国外关于举证时限的有关规定都与审前程序紧密相连，即在完备的审前程序中规定证据的展示制度，在开庭前解决证据的集中问题。而在我国的诉讼法学界一直存在一种误解，认为审前程序无足轻重，特别在新民诉颁布后更是弱化了审前程序的功能。我们认为设置举证时限必须有配套的审前程序加以保障，诉答程序和庭前证据交换制度是值得考虑的选择。民诉法应第113条规定被告必须在法定期间提交答辩状，以便原告了解被告提出的证据，组织有效的抗辩。而庭前证据交换制度则是根据国外的立法先例结合我国的实际情况提出来的，目前在广东上海及青岛正进行试点。但问题是在现行民事诉讼法还有效的情况下，在法院规则中规定证据交换甚至举证时限这样重大的制度是否妥当，我们认为要解决根本的问题只能通过修改民事诉讼法或制定证据法来进行。
（三）关于举证时限的例外问题
交通部


交通部文件

交公路发[2001]328号



关于印发《公路养护与管理发展纲要（2001-2010年）》的通知


各省、自治区、直辖市、计划单列市交通厅（局、委），上海市市政工程管理局，天津市市政工程局，新疆生产建设兵团交通局：

　　现将《公路养护与管理发展纲要（2001-2010年）》印发给你们，请认真贯彻执行。各地可结合本地的实际情况，研究制定相应的公路养护管理发展规划，并报部公路司备案。





　　　　　　　　　　　　　　　中华人民共和国交通部（章）
　　　　　　　　　　　　　　　二○○一年六月二十二日






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　　公路养护与管理发展纲要（2001-2010年）

　　（2001年5月）

　　从新世纪开始，我国将进入全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。公路基础设施的完好程度、运行效率和服务水平将会对国民经济持续、快速、健康发展和人民生活水平的提高产生重要影响。为此，在新的历史时期，必须要重视和加强公路养护与管理工作，努力构筑科学、高效的现代化公路管理体系，发展公平竞争、规范有序的公路养护工程市场，努力实现公路管理的法制化、信息化，公路养护的科学化、现代化。为了切实提高公路养护与管理水平，保证公路网的完好畅通，更好地发挥公路基础设施在国民经济发展中的作用，特制定本纲要。

一、指导方针与工作原则

（一）指导方针

公路工作的指导方针是：建养并重、强化管理，深化改革、调整结构，依靠科技、提高质量，依法治路、保障畅通。

（二）工作原则

公路养护与管理工作应遵循的主要原则是：

1.坚持以保障公路完好畅通为基本出发点。牢固树立建设是发展，养护管理也是发展的思想，把公路养护管理工作推向一个新的发展阶段。

2.坚持“统一领导、分级管理”，进一步深化公路管理体制改革。

3.坚持依法治路，推进公路管理工作规范化、法制化。

4.坚持树立“以人为本”的服务观念，切实加强行业管理，着力引导公路养护工作向专业化、机械化、市场化方向发展，提高养护资金使用效益和公路养护质量。

5.坚持科技兴路，借鉴世界各国养护管理先进技术和现代化管理经验，加强技术创新，提高公路行业的整体技术水平，大力推进公路管理信息化进程。

6.坚持统筹规划，突出重点。积极帮助和扶持西部地区及贫困、边远地区加强公路养护管理工作。在确保干线公路安全、畅通的基础上，加强对县乡公路的养护管理，提高路网整体水平。

7.坚持实施可持续发展战略，合理使用、节约和保护资源。积极推进绿色通道工程建设，强化安全行车保障，加强环境保护。

8.坚持加强精神文明建设，大力弘扬“铺路石”精神，努力造就一支思想作风好，业务技术精，具有良好的职业道德和奉献精神的职工队伍。

二、主要工作目标

到2010年公路养护与管理发展的总体目标是：公路网总体技术水平显著提高，服务水平明显改善；公路养护技术进步主导作用显著增强，公路管理的信息化程度与发达国家的差距明显缩小；公路管理法规体系基本健全，公平竞争、规范有序的公路养护工程市场体系基本建立。公路养护与管理工作实现跨越式发展。

到2010年底，公路养护管理工作的具体目标是：

1.深化公路管理体制改革工作基本完成。全国基本建立起精简高效、职能明确、权责一致、运转协调、办事规范的新型公路管理体制。

2.按社会主义市场经济的要求，公路养护运行机制改革取得突破性进展，初步建立全国统一、公平竞争、规范有序的公路养护工程市场。

3.建立形成较为完善的公路管理行政法规、养护技术规范体系，适应依法治路、规范管理的需要。

4.全国国省干线公路总里程中，二级以上（含二级）技术等级的比例不低于60%。国省干线公路总里程中二级以上（含二级）技术等级公路每年的提高比例，东部省份不得低于2%；中部省份不低于1.5%；西部省份不低于1%。

5.全国国省干线公路中高级、次高级路面铺装率达到90%以上，其中东、中部省份分别达到100%和95%；西部省份每年递增的比例不小于3%。

6.全国新增GBM工程实施里程10万公里，创建10条部级国道文明样板路，使全国75%的国省干线公路达到GBM工程标准。

7.全国国省干线公路平均好路率达到88%，全国公路平均好路率达到80%。

8.国省干线公路上的水毁路段年修复率达到95%以上，水毁路段的灾害重复发生率下降到5%以下。

9.加大桥梁养护管理工作力度，逐步改造国省干线公路上的老旧桥梁，到2005年基本消灭国省干线公路上的危桥。

10.国省干线、旅游公路和口岸公路及重要县乡公路交通标志、标线的设置符合国家标准，达到清晰、齐全、醒目，实现标准化、规范化；一般县乡公路应设置必要的警示、指示标志。

11.到2005年全国的高速公路、60%的国道和省道公路用地范围内实现绿化。到2010年，力争全国所有可绿化的公路全面绿化，形成带、网、片、点相结合，层次多样、结构合理、功能完备的绿色长廊，使绿色通道与生态环境、城乡绿化美化融为一体。

12.建立起统一、高效的部、省、地三级公路数据库，并建立起一整套公路信息传输、维护、更新制度，初步实现公路管理信息化、决策科学化。

13.加大路政管理工作力度，到2005年，基本完成全国县级以上（含县级）公路用地的土地确权或登记工作，路政案件结案率达到95%以上，公路穿越城镇、村屯路段脏、乱、差现象得到根本遏制，基本杜绝超限运输车辆非法使用公路。

14.在确保国道、省道、绿色通道无“三乱”和畅通的基础上，到2003年实现全国所有公路基本无“三乱”；全面清理整顿公路收费站点，所有公路收费站和检查站做到设置规范，管理有序。

15、改善公路管理职工队伍知识结构，提高干部、职工队伍的政治业务素质。到2010年，省、市级公路管理机构中大学以上学历人员的比例不低于50%，大专以上学历人员的比例不低于90%；县级公路管理机构中中专以上学历人员的比例不低于50%。

三、工作措施

（一）正确处理公路建设、养护和管理三者的关系，充分认识加强公路工作的重要性。

各级交通主管部门要牢固树立建设是发展，养护管理也是发展的指导思想。要充分认识加强公路养护管理工作既是保持路网技术状况，发挥公路服务功能的重要保证，又是改善和提高现有公路网技术状况，实现交通运输长远发展战略目标和公路可持续发展的需要。要象抓重点工程建设一样，把它抓紧抓好。要根据今后十年公路养护管理工作发展的总体目标，认真研究制订本辖区的公路养护管理工作中长期发展规划，在资金安排上要合理确定公路建设和养护管理的投资比例，优先保证公路养护管理资金。要及时研究、解决公路养护管理工作中出现的新矛盾、新问题，保证公路养护管理工作的持续健康发展。

（二）加快公路管理体制改革步伐。

科学、高效的公路管理体制是做好公路行业管理工作的重要保证和必要条件。目前，我国高速公路已具一定规模，公路运输网络已初步形成。为此各级交通主管部门要充分认识到现行管理体制的不足与弊端，从公路事业发展的大局出发，加快改革步伐，尽快建立精简高效、职能明确、权责一致、运转协调、办事规范的新型公路管理体制。当前的主要任务：一是要按照“精简、统一、效能”的原则，合理设置公路管理机构，实行“一厅一局”的机构框架。公路管理机构在政府交通主管部门的领导下，根据《公路法》的有关规定，负责本辖区内公路的有关行政管理职责；二是要根据公路行业的自身特点，结合贯彻实施《交通和车辆税费改革实施方案》，按照“分级管理”的原则，从有利于公路事业长远发展的角度出发，科学界定各级交通主管部门对路网管理的职责；三是要按照“统一、高效”的原则，强化公路管理机构对收费公路的行业管理工作。根据《公路法》的规定，严格区分收费经营和收费还贷两种不同性质的收费公路。对经营性收费公路要按照现代企业制度的要求，成立经营公司，实行规模化经营。同时要尽快完善相关法规，强化行业管理，规范投资者的经营行为，提高其服务水平；对还贷性收费公路要按照“合理布局、统一管理、规模运营”的发展思路，转变运营机制和管理模式，实现由省级公路管理机构统一规划、集中管理。

（三）深化公路养护运行机制改革。

公路养护运行机构改革的最终目的是实现投资与效益的统一，提高现有路网的服务水平。当前，由于各地社会经济发展存在差异，公路技术状况也不平衡，因此，各级交通主管部门要按照“态度要积极，措施要坚决，步子要稳妥”的原则，创造条件认真做好以下工作：

1.加快培育和发展公路养护工程市场。将公路管理部门所属的适宜于企业化运作的工程队、运输队、生产厂站和服务机构等与公路管理机构分离，使其成为自主经营、自负盈亏、自我发展的法人实体，参与市场竞争。对原有的道班、工区进行合并、重组，扩大规模，并配备一定数量的机械设备，将其培育成“规模适度、技术先进”具有一定竞争实力的养护生产企业，逐步推向市场。积极争取必要的税费政策，对公路养护企业进行扶持，为养护运行机制改革创造良好的外部环境。同时要积极鼓励发展股份合作等多种所有制形式的公路养护企业、养护机械租赁中心等进入养护市场。逐步建立养护生产企业的资质评价和认证制度。

2．改革公路养护投资方式，全面推行定额养护和计量支付。公路管理机构要采取公开招标或内部竞标的方式，选择养护生产企业。新建成的公路原则上要采用市场机制，充分利用现有的养护力量进行养护。公路管理机构对养护单位的管理要逐步实现合同管理。同时要大力推广路面管理系统和桥梁管理系统，实现养护投资决策的科学化，提高投资的使用效益。

3.改革人事用工制度。公路养护生产企业不再套用事业行政级别，企业可自主根据生产岗位的不同特点自主决定用工数量、形式和条件，并以合同方式进行管理，形成职工能进能出的择业机制和经营者择优录用的竞争上岗机制。各级公路管理机构要实行定岗定员，全面推行干部聘任制。要强化社会保障体系，积极做好对落聘下岗人员的安置工作，确保社会的稳定。

4.完善各项管理制度。要建立起一整套公路养护工程管理、评价办法和检查制度，如公路养护工程市场管理办法、公路养护工程招投标办法、养护定额编制办法、养护质量检查制度、评价标准等，使公路管理机构进行工程管理和行业管理时能够有章可循、有法可依，减少管理中的人为因素，提高管理和决策水平。

(四)完善公路管理法规体系，坚持依法治路，增强公路路政管理工作的权威性。

1.严格执行《公路法》和《公路路政管理规定》等法律法规，并据此依法行政，以法治路。要重视和加强《公路法》配套法规的制订工作，尽快建立起以《公路法》为龙头的公路法规体系。

2.贯彻执行《公路路政管理规定》，建立一支管理统一，行为规范的路政管理行政执法队伍，并根据国家法律、法规所规定应履行的职责、工作程序等开展工作。

3.加强对路政管理人员的培训和考核工作。要制定路政执法人员岗位培训规范，提高路政管理人员的业务水平、文化素质和职业道德。加快推行执法责任制、评议考核制，提高路政执法水平，并建立一整套对路政执法人员进行考核和监督检查制度，不称职的坚决予以清退。努力造就一支具有良好职业道德和奉献精神的公路路政管理执法队伍。

4.强化路政档案管理，建立健全路产、装备、路政处罚、路政复议、路政诉讼等档案，并制定严格的档案更新、保存等管理制度。公路用地、留地及其附属设施用地，由于历史原因尚未确认权属的，各级交通主管部门和公路管理机构要尽快会同土地管理部门做好清理、勘察、登记造册和确权工作，明确用地界线。

(五)合理安排公路养护工程，全面提高公路服务水平。

1.强化公路标准化、美化和管理规范化建设，继续组织实施GBM工程和文明样板路创建工作，以进一步带动公路养护管理工作上一新台阶。各地要根据部的统一规划，制定出本辖区的总体规划和年度实施计划，精心组织，逐年落实。

2.加强预防性养护、周期性养护，促进公路实现良性循环。要通过路况调查，分析公路技术状况的演变，因地制宜地确定合理的路面使用周期，据此安排周期性养护工程计划。各地每年安排的国省干线公路大修里程应不少于干线公路总里程的5-8%，中修里程不低于8-10%。

3.加强桥梁养护管理工作，全面贯彻执行《公路桥梁养护管理工作制度》。在调查分析的基础上，全面掌握桥梁的使用状况。并对危险桥梁及时进行改造和加固，消除安全隐患。

4.加强公路标志标线的设置和维护管理工作。要切实增强服务意识，在认真调查摸底的基础上，制订公路标志、标线设置规划，逐年加以实施。对安排大中修工程和改造工程的路段要同步完成标志标线的完善工作。为社会公众提供安全、便利、可靠的公路交通条件。

5.增加对公路灾毁防治工程的投入，把公路灾毁降低到最低限度。要力求避免同类灾害在同一路段一再重复发生，并努力做到当年灾毁当年恢复通车。

6.坚持和完善公路检查制度。逐步建立科学、合理的公路养护质量、服务水平检查评定标准体系，完善各级公路检查评定制度，加大各级交通主管部门和公路管理机构对公路路况的检查、监督力度，促进路况水平的全面提高。

(六)加强公路养护管理技术研究，大力推广应用新技术、新材料、新工艺。

1.在“九五”推广应用CBMS和CPMS的基础上，利用信息化管理技术，加强公路信息资源的开发和利用，研究、推广实用性的公路数据库，并实际应用于公路养护管理工作中，实现公路信息化管理的跨越式发展。

2.通过政府引导、院所参加、企业投入的方式，加大公路养护技术研究力度，积极研究、开发先进、实用的公路养护新技术、新材料、新设备、新工艺，应用现代科技技术，改造传统产业结构，全面提高公路养护技术水平和工作效率。

3.大力推广科学、实用、技术成熟的研究成果，加快科研成果转化步伐。

4.按照部确定的《公路养护标准规范体系》的要求，重视和加强公路养护技术标准规范的制订工作，组织各方面的力量，按先急后缓、先主后次的原则，进一步加快建立公路养护技术规范体系。

(七)加强县乡公路、国边防公路的养护管理工作，改善行车条件。

县乡公路和国边防公路占我国公路总里程的80%以上，对改善路网结构、巩固国防、发展区域经济有着举足重轻的作用。各级交通部门要重视和加强县乡公路、国边防公路的养护管理工作，改变目前“只建不养”的非正常现象。省级交通主管部门和公路管理机构要明确县乡公路的养护管理职责，强化行业管理的手段，从抓规划、标准规范、信息资料、技术指导、监督服务等方面做好对县乡公路的行业管理。要多渠道、多形式筹集县乡公路养护管理资金。同时，要建立一整套切实可行的县乡公路工作制度，明确管理职责，使县乡公路的养护管理工作逐步实现经常化、规范化。国边防公路的养护管理工作要根据有关规定，切实加强军地双方的协调和配合，依据各自职责，养好、管好公路及其设施。

（八）重视和加强公路绿化工作，全面推进公路绿化工作向纵深发展。

各级交通主管部门要充分认识到公路绿化对于促进国民经济和社会可持续发展的重要意义，认真贯彻落实《国务院关于进一步推进全国绿色通道建设的通知》精神。在做好公路绿色通道建设的总体规划，明确标准的基础上，依靠各级政府，动员全社会的力量，投入到公路绿色通道建设工程中去。对今后新建、改建、扩建的公路，要把绿化工作纳入工程规划，列入工程概算；对已有公路，在公路管理机构增加绿化投入的同时，可采取国家出苗、沿线群众承包造林管护、收益按比例分成的做法，调动各方面的积极性参与公路绿化工作，全面推进公路绿化工作向纵深发展。

（九）因地制宜，大力发展第三产业，为公路养护管理行业的深化改革创造条件。

各级交通主管部门和公路管理机构要充分发挥公路养护部门点多、面广、线长等方面的优势，以公路养护工程项目市场为依托，努力向其它行业扩展，广开门路，大力提倡和发展第三产业。要合理调整人员结构，分流部分冗余人员，为公路养护管理行业的深化改革创造条件。

（十）切实加强公路渡口管理，严格执行《公路渡口管理规定》，实现所有水域上的公路渡口管理规范、秩序井然、安全渡运。

（十一）进一步重视和加强公路交通量观测工作。要将公路交通量的观测工作纳入各级公路管理机构的日常工作范围，从资金、人员、设站规划等方面保证交通量观测工作的正常开展。在年度工作计划中，要充分利用交调工作所取得的数据，做好数据的分析处理工作，提出所辖范围的国、省道交通情况分析报告，满足公路规划、设计、科研、养护和管理等工作的使用要求。

（十二）牢固树立环境保护意识，坚持可持续发展思想。实施可持续发展战略，是关系中华民族生存和发展的长远大计。各级公路管理机构及养护生产单位不仅要在养护施工过程中重视环境保护，加快推广清洁生产技术，减少养护施工对社会环境和自然环境的不利影响，还要采取积极措施，减少公路运营过程中对环境的破坏，如营造防尘、防噪、防眩的公路绿化林带，设置服务区污水排放处理装置，逐步完善公路沿线的大气、噪音、地面水监测系统等，并根据监测结果及时调整完善公路环保措施等。

（十三）巩固成果，防止反弹，将治理公路“三乱”工作向纵深推进。坚持开展以明查暗访为主要形式的监督检查，从严查处违纪案件，有条件的地方可从社会上聘请义务监督员，接受社会、舆论监督。对司机、车主的投诉和社会反映的“三乱”问题，要及时调查核实，依法处理，对社会影响大的事件，要公开曝光，决不护短。确保国道、省道、绿色通道的畅通，巩固公路绿色通道和国省干线公路基本无“三乱”的建设成果。同时各级交通主管部门要按思想不松，组织不散，力度不减，标准不降的要求，将治理公路“三乱”工作向县乡公路推进，努力实现全国公路基本无“三乱”。

各级交通主管部门要按照《公路法》的有关规定，强化收费公路的行业管理。要严格执行收费站点设置的审批制度，健全收费站点管理制度，切实做到主管部门、收费单位、批准文件、收费标准、收费期限和监督电话六公开，接受社会监督。要加强征收队伍建设，实行规范化管理，做到依法征费、文明服务、按章处罚，使公路收费站点真正成为向社会展示交通部门精神文明的窗口。

（十四）加强行业精神文明建设，努力造就一支高素质的干部职工队伍。

1.要采取积极措施，营造良好环境，吸收有较高素质的专业人才充实干部职工队伍，改善职工队伍的知识结构，带动行业整体素质的提高。特别是要吸收和培养一批有较高素质的管理人才充实领导干部队伍，努力造就一支有较高政治理论素养和开拓精神，掌握现代管理知识和扎实业务功底的高素质领导干部队伍。

2.通过举办长期的培训班、脱产半脱产进修、业余培训等多种形式，对职工队伍进行科学文化、岗位技能、知识更新的教育，使职工队伍素质跟上现代化建设和科学技术的发展。

3.加强行业职业道德建设，在职工中大力弘扬无私奉献、顽强拼搏的行业“铺路石”精神，增强行业的凝聚力和战斗力。

今后十年，我国将全面实施现代化建设的第三步战略部署，是我国经济和社会发展的重要时期，也是我国公路养护管理事业走向现代化的起步时期。面对社会主义现代化建设的新形势、新任务，公路交通部门的全体干部职工要进一步解放思想、深化改革，真抓实干，以科学的态度，求实及无私奉献的精神，为实现公路管理法制化、信息化，公路养护现代化而努力奋斗。