城市管理与“黑锅”无关

刘建昆


　　继国务院法制办“无执照有执照分工论”之后，所谓的“全国城管执法局长联席会议”终于抛出了“黑锅论”。如果说国务院法制办仅仅是因为无知的信口雌黄，“黑锅论”则完全可以认为是城管部门不满情绪的发泄。
　　1996年起，以《行政处罚法》的相关规定为依据，国务院开始批准将“工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权”相对集中给城管部门执法。这一做法，无视两个部门具体行政职责性质和内容范围的差异，无视行政处罚与行政许可及其监督检查之间有机结合，无视两个部门行政执法队伍、程序、强制措施的不同，强行把一个部门的职权指定给另一个部门，直接造成十余年来城市管理理论上毫无建树，立法上步履维艰，实践中千夫所指。
　　《个体工商户条例》立法再次触及了工商和城管的分工问题。归根到底，这是一个行政法律问题，法律问题当然要在行政法理论和行政法律框架内解释和说明。在我看来，这一问题本质上完全是一个制度设计课题，从行政法尤其是行政许可法角度，可以归结为“城市公物利用许可”与“工商登记许可”两个许可之间关系。具体地说，是城市公物设施作为临时经营场所，究竟是否应该前置的取得城市管理部门的许可；工商管理部门对被许可人的经营场所是否占用公共设施，是否取得前置许可加以审查；审查的结果是否影响工商登记许可的发给。当然，后续还要涉及对于违反其中一个或者两个许可法规的，在行政处罚制度上如何设计的问题。
　　无论如何，对摊贩的管制不可能是身份管制，而只应该是行为管制。城市管理部门对利用城市公物的管制，与工商机关对工商登记许可证的管制，在行政相对人方面具有一定的重合性，城市管理部门与工商部门应该分工，也应该合作，但是分工合作的前提必须是城市公物制度和城市管理领域公物警察权制度的独立和完善。惟其如此，在可能在现代行政法理论中找到一个科学的定位，才可能在立法上找合理的支撑，才可能在实践中不至于进退维谷。
　　当然，我们十分赞成给个体工商户“松绑”，但是这种“松绑”同样必须建立在科学完整的行政公物制度，尤其是独立的公物警察权理论及其立法框架上。去此之路，不由二途；舍此之外，别无他法。

二○○九年七月二十九日


北京市政府 市计量局


北京市实施《中华人民共和国计量法》的若干规定
市政府 市计量局



为结合本市具体情况贯彻执行《中华人民共和国计量法》（以下简称《计量法》）和《中华人民共和国计量法实施细则》（以下简称《实施细则》）特作以下规定。
一、在本市行政区域内建立计量标准器具，进行计量检定，制造、修理、销售、使用计量器具，必须严格执行《计量法》、《实施细则》和本规完。
二、本市计量监督管理，实行统一领导分级负责的体制。市标准计量局、区县计量行政部门（以下简称各级计量行政部门）必须履行《实施细则》第二十六条规定的职责，并负责监督计量标准器具的建立和使用情况，对所属和授权的计量检定机构的检定、测试工作进行检查指导，负责
其计量检定人员的考核发证工作。
企业、事业单位及其上级主管部门，应建立健全计量管理组织和计量管理制度，加强本部门、本单位的计量管理工作。
三、各级计量行政部门所属的计量检定机构，必须在履行《实施细则》第二十八条规定的职责的同时，按照计量行政部门的要求承担下列任务：
（一）计量标准认证和产品质量检验机构计量认证的技术考核工作。
（二）对申请《制造计量器具许可证》、《修理计量器具许可证》的单位和个体工商户进行技术考核，对计量器具新产品进行定型鉴定或样机试验工作。
（三）计量纠纷的仲裁检定。
四、部门和企业、事业单位建立本部门、本单位最高等级的计量标准器具，由各级计量行政部门主持考核。其它等级的，由建立计量标准器具的部门或单位自行考核。
五、使用《计量法》第九条规定的计量标准和计量工作器具的，必须按规定向负责技术考核的计量检定机构申请周期检定。其它计量器具，单位不能自行检定的，应送有权对社会开展量值传递的计量检定机构进行周期检定。
六、使用的计量标准器具，由主持考核的计量行政部门负责监督检查，不符合要求的，责令其停止使用或吊销合格证书。
七、个体工商户必须配备与经营业务相应的计量器具，并经检定取得合格证。
八、禁止销售和使用零配件缺损、示值难以辨认或准确度被破坏的计量器具。
九、从事制造或修理计量器具的单位，必须具备下列条件：
（一）有与所制造、修理计量器具相适应的设备、工作环境和技术力量。
（二）有专职计量人员。其中产品检验人员和计量检定人员须经考核合格。
（三）规章制度健全。制造计量器具的，必须有完整的产品技术资料；制造《实施细则》第十八条规定的计量器具，必须有型式批准证书或样机试验合格证书。
十、从事制造、修理计量器具的个体工商户，必须具备下列条件：
（一）有合法的身份证明。
（二）有固定的经营场所。
（三）有与制造、修理的计量器具相适应的工具和设备。
（四）有计量检定条件或承担计量检定的单位。
（五）有经考核合格的计量检定人员。
（六）有必要的技术文件和计量规章制度。
（七）制造、修理的计量器具，符合市标准计量局颁布的《个体工商户制造、修理计量器具管理目录》规定的范围。
十一、制造、修理计量器具的单位和个体工商户，应按下列规定申请考核。
（一）市属企业、事业单位制造计量器具，向市标准计量局申请考核。
（二）制造在全国范围内从未生产过的计量器具新产品，向市标准计量局申请定型。
（三）制造在全国范围内已经定型而本单位未生产过的计量器具新产品，向市标准计量局申请样机试验。
（四）修理计量器具的市属企业、事业单位，制造、修理计量器具的区县属企业、事业单位和乡镇企业以及个体工商户，向所在区县计量行政部门申请考核。
区、县不能考核的，应向市标准计量局申请考核。
十二、制造、修理计量器具的单位和个体工商户，经考核获得《制造计量器具许可证》或《修理计量器具许可证》后，凭证向工商行政管理机关申领营业执照。
外地来本市制造、修理计量器具的，须经所到经营场所所在区、县计量行政部门审核验证，并向工商行政管理机关申请登记后，方可经营。
未获得《制造计量器具许可证》、《修理计量器具许可证》或未经所到区、县计量行政部门审核验证的，工商行政管理机关不予登记。
十三、各级计量行政部门，应对制造，修理的计量器具进行监督检查。对计量器具低于原型式批准证书技术指标的，注销其型式批准证书；对制造、修理的计量器具在技术上达不到原考核标准的，吊销其《制造计量器具许可证》或《修理计量器具许可证》。
十四、计量监督员在执行监督检查任务时，必须出示计量行政部门颁发的证件，严格执法。
十五、申请计量认证的产品质量检验机构，由其上级主管部门向市标准计量局提交申请书和有关技术文件。
市标准计量局应在接到申请书之日起30日内，作出是否批准的决定。
十六、取得计量认证合格证书的产品质量检验机构，必须按市标准计量局公布的检验范围进行检验。
市标准计量局应对产品质量检验机构进行监督检查，达不到原考核条件的，责令其限期改正，并禁止其提供认证数据；愈期不改正的，注销其计量认证合格证书，收回计量认证标志。
十七、因计量器具准确度所引起的计量纠纷，当事人应向所在区、县计量行政部门申请调解或仲裁。区、县计量行政部门不能受理的计量纠纷案件，可上报市标准计量局处理。
各级计量行政部门应在接到由请书之日起7日内，作出是否接受申请的决定。
十八、违反本规定的，按照《实施细则》第十章的规定处罚。
十九、本规定应用中的具体问题，由市标准计量局负责解释。
二十、本规定经市人民政府批准自1988年1月1日起实行。
北京市标准计量局



1987年12月16日