劳动部


劳动部关于实施《全民所有制工业企业转换经营机制条例》的意见
1993年2月2日，劳动部

前言
为指导各级劳动部门和企业全面贯彻落实《全民所有制工业企业转换经营机制条例》（以下简称《条例》），深化企业劳动人事、工资分配和社会保险制度改革，促进企业经营机制转换，根据《条例》第五十三条规定，现提出如下实施意见。

一、关于《条例》“总则”有关条款的实施
1．围绕转换企业经营机制，劳动工作的总体目标是：全面落实法律法规规定企业享有的劳动方面的各项自主权，切实转变政府劳动行政部门的职能，建立适应社会主义市场经济发展要求的劳动管理体制。
2．转换企业经营机制，在劳动工作方面应遵循以下原则：
（1）正确处理国家与企业、企业与职工的利益分配关系，在国民经济发展、企业经济效益提高的基础上保证三者利益的共同增进；
（2）认真贯彻按劳分配原则，把职工个人的劳动所得与其劳动成果及企业生产经营状况联系起来，充分调动广大职工的劳动积极性；
（3）坚持责权利相统一，依法保障劳动关系双方的合法权益，强化职工对企业劳动管理的民主参与和民主监督；
（4）坚持物质文明建设和精神文明建设并举，促进劳动者的素质提高；
（5）坚持效率和公平相结合的原则，促进企业间和劳动者间的平等竞争，保障社会公正和社会稳定。
3．按照建立社会主义市场经济体制的要求，积极推动和深化企业劳动用人制度、工资分配制度和社会保险制度的改革。在劳动制度方面，实行国家宏观调控，城乡协调发展，企业自主用人，个人自主择业，市场调节供求，社会提供服务；在工资分配制度方面，实行国家宏观调控，分级分类管理，企业自主分配；在社会保险制度方面，建立健全覆盖城镇全部劳动者，国家立法强制实施，以基金形式互助互济，实行社会化管理和服务的社会保险体系。

二、关于《条例》中企业劳动用人自主权有关条款的实施
1．企业享有招收录用职工，选择用工形式，安排工作岗位，依法确立、变更、终止或解除同职工劳动关系的自主权；企业招聘职工和建立、执行企业内部有关劳动用人的规章制度应尊重劳动者自主选择职业、单位和劳动岗位的权利，尊重其依法确立、变更、终止和解除同企业劳动关系的权利。
2．企业可以根据生产经营需要，依照法律、法规和企业规章，自主决定招收职工的时间、条件、方式和数量；新建企业招收职工的人数须控制在设计定员之内；停产、半停产及未实行工效挂钩和工资总额包干的亏损企业，其招收职工的数量须报劳动部门核定。
3．企业招收职工应按照面向社会、公开招收、全面考核、择优录用的原则，公布招工简章、考核成绩及录用人员名单，录用后由劳动部门办理社会保险等必要手续。在有职业介绍机构的地区，企业招收职工主要应通过职业介绍机构进行。
4．企业在所在城镇人口中招收职工，不受城镇内行政区划限制；在本省、自治区范围内跨城镇招收职工，由各省、自治区依据实际情况做出规定。
企业招收农村劳动力的具体办法和审批程序，按照各省、自治区、直辖市的规定执行。
企业招用境外人员须按国家有关规定执行，到劳动部门办理手续。
5．企业要按照《退伍义务兵安置条例》等规定，做好接收安置退出现役的军人的工作，录用后应确定一定的适应期。
民族自治地方的企业要按照《民族区域自治法》的规定，在同等条件下优先招收录用当地少数民族人员。
要按照《妇女权益保障法》的规定，除了不适合妇女从事劳动的工种和岗位外，不得以性别为由拒绝录用妇女或提高对妇女的录用标准。
要按照《残疾人保障法》的规定，逐步实行企业按一定比例吸纳残疾人就业的办法。
6．对各类学校的毕业生要逐步改变国家统一分配的做法，企业可根据生产经营需要，在同等条件下优先录用；毕业生也可以自主择业。企业定向培养或委托学校培养的毕业生，可由原企业负责安置。
7．城镇居民中刑满释放的人员，除其中保留职工身份者由原企业安置外，应到其户口所在地劳动部门进行待业登记，同其他的社会待业人员一样参加社会招工考核，合格者企业可予录用。
8．企业可以自主确定用工形式。企业应按照《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》的要求，积极推进全员劳动合同制，条件暂不具备的可先在企业内部实行劳动合同化管理。实行全员劳动合同制和劳动合同化管理的企业，通过在平等自愿和协商一致的基础上与职工订立劳动合同，明确双方的权利和义务，由劳动部门提供劳动合同鉴证服务。
9．企业可以结合生产实际，制定本企业的定员定额标准，并在此基础上，采用公开考评、平等竞争、择优上岗方式实行优化劳动组合（或称合理劳动组合），搞好劳动力的合理配置。
要逐步破除干部与工人的身份界限，企业可以从生产、服务人员中选聘管理人员和技术人员，对未被聘用的管理人员和技术人员也可以安排其到生产、服务岗位工作。
10．企业可以根据生产经营和技术发展需要，制定本企业技术（业务）培训的计划，自主确定培训内容和方式，开展在职职工技术、岗位培训和考核。对按国家规定、经职业技能资格考核机构认定取得技师和高级技师资格的人员，企业可以自主决定聘任的数额、职务、时间和方式。

三、关于《条例》中企业工资奖金分配自主权有关条款的实施
1．企业在遵循《条例》第二十四条第二款规定的“两低于”的前提下，有权自主决定使用应提取的工资总额，各种不同类型的企业应提取的工资总额，按下列办法分别确定：
（1）实行工资总额同经济效益挂钩办法的企业，根据劳动、财政部门核定的工资总额基数、经济效益指标基数和挂钩浮动比例，按企业经济效益的实际情况提取工资总额，在依法留足工资储备金后，可自主安排使用。
（2）实行工资总额包干的企业，按劳动部门核定的工资总额包干数提取工资并自主使用，增人不增工资总额，减人不减工资总额。
（3）长期经营性亏损的企业，由劳动部门核定其年度工资总额计划，在计划数额内自主使用。
另外，自我约束机制基本建立、资产经营责任基本落实的企业（目前主要是实行了股份制且股票已上市的企业），经批准可试行自主确定工资总额的办法。企业提取工资总额要符合《条例》第二十四条第二款规定的“两低于”原则，并保证公积金、公益金的提留。
2．企业可以根据其生产经营及职工劳动特点，自主确定工资制度。要贯彻按劳分配原则，依据劳动技能、劳动责任、劳动强度、劳动条件和职工的劳动贡献，确定各岗位职工的工资。按照《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》的要求，企业应积极实行以岗位技能工资制为主要形式的内部分配制度。企业依照国家法律、法规和政策，在按规定提取的工资总额之内，有权制定和调整本企业的职工工资标准。
3．企业可以按照国家有关政策，自主确定，采用适合本企业特点的具体分配形式，如计件工资、计时工资、结构工资、定额工资、浮动工资、提成工资、奖金、内部岗位津贴等。
4．企业可以按照国家有关政策，自主确定本企业各类人员的工资待遇，按照多劳多得、少劳少得的原则拉开分配档次，鼓励职工到责任重、技能要求高和苦脏累险的岗位工作。企业有权制定本企业职工增减工资的办法。
5．除国务院另有规定外，企业有权拒绝任何部门和单位提出的、由企业对职工发放奖金和晋级增薪的要求。

四、关于《条例》“企业自负盈亏的责任”有关条款的实施
1．企业职工的全部工资性收入应纳入工资总额并逐步纳入成本管理，取消工资总额以外的一切单项奖，有关办法另行制定。
2．根据《条例》第二十四条第四款和第六款：
（1）实行工资总额同经济效益挂钩的企业，自行调整挂钩的工资总额基数、经济效益指标基数和挂钩浮动比例，或超过劳动、财政部门核定的浮动比例提取工资，劳动部门应予纠正并扣回多提工资。
（2）实行工资总额包干办法的企业，提取工资超过劳动部门核定的包干数额的部分应予扣回。
（3）实行由劳动部门核定年度工资总额计划的企业，其工资总额超过劳动部门核定数额的部分应予扣回。
（4）试行自主确定工资总额办法的企业，其工资总额基数由劳动部门审核确定，企业提取工资高于经济效益和劳动生产率增长幅度的部分，劳动部门应予扣回。
3．企业应按照《企业法》规定，建立健全企业内部民主决策和民主监督程序，完善职工群众民主参与管理的制度。企业制定内部劳动制度、工资福利制度及其改革方案要经职工大会或职工代表大会审议。
4．企业厂长（经理）工资的确定和晋升，应按工资管理体制，经劳动部门审核后，按管理权限报有关部门或聘任机构审批。
5．企业应按《条例》第二十五条的规定，建立健全工资储备基金制度，劳动部门负责监督企业工资储备金的提存状况。企业有权自主使用工资储备金。工资储备金主要用于以丰补歉，也可以用于为职工缴纳补充养老保险费，当企业未完成承包的上缴利润任务且风险抵押金抵补不足时，用工资储备基金及留利补交。
6．按《条例》第二十六条规定，发给企业经营者的奖金应由决定奖励的部门拨付。劳动部门有责任监督此类奖金的资金渠道是否按《条例》的规定执行。
7．各级劳动部门应严格执行《条例》第二十九条规定的对经营亏损企业的工资奖金处罚措施，对内部分配制度中不设立奖金、无法停发其奖金的企业，可扣减规定人员的部分工资。

五、关于《条例》“企业的变更和终止”有关条款的实施
1．实行转产的企业和停产整顿的企业，由企业自行安置人员并负责职工的转岗、转业培训。停产整顿的企业，还必须停发奖金，企业内部分配制度不设立奖金而无法停发的，劳动部门可会同有关部门核减一定比例的工资总额。
2．由政府决定合并的企业，其职工原则上由合并后仍保留或新建立的企业接收，企业主管部门和劳动部门也要帮助企业搞好人员的交流、调剂。企业之间实行兼并，由兼并方负责接收被兼并方的职工，劳动部门负责划转合并、兼并企业的职工人数和工资总额基数。
3．企业分立，应划分职工人数和工资总额、工资储备金，并报劳动部门备案。
4．政府决定解散的企业，其职工由主管部门负责安置。宣告破产的企业，其职工依照法律法规有关规定予以安置。其他企业接收破产或被解散企业财产的，须同时接收其职工，劳动部门可核增其工资总额基数。破产企业和被解散企业的离退休人员，交由其户口所在地的街道或社区的退休人员服务机构管理。
5．以上转产、停产整顿、合并、兼并、分立、解散、破产（包括濒临破产处于法定整顿期间）的企业，其职工均可自行联系调出原企业或辞职自谋职业。对于签订了劳动合同而期限尚未届满者，可按国家规定，经双方协商同意，变更或终止、解除劳动合同。
6．企业和社会各界都应采用多种办法，积极做好富余人员的安置工作。
（1）对接近退休年龄的职工，经本人申请、企业批准，可退出工作岗位休养（退养），到达国家法定退休年龄时，再办理退休手续。
（2）对下岗人员可实行厂内待岗、厂内培训，并根据生产、工作的实际需要，组织其重新考核上岗。
（3）组织富余人员进行转岗训练，也可由企业委托劳动部门在技工学校和就业训练中心进行培训。在转岗训练经费上确有特殊困难的企业，劳动部门核准后，可从待业保险基金的转业训练费中予以部分支持。
（4）企业可开展多种经营，为富余人员创造新的就业岗位；自筹资金确有困难的，经劳动部门核准，可从待业保险基金的生产自救费中予以部分支持。
（5）鼓励富余人员自谋职业。对申请自谋职业开办资金确有困难的，劳动部门核准后，可按规定将其待业后应享受的待业救济金一次支付给本人。
（6）劳动部门应同有关部门相互配合，通过厂际交流、社会调剂等形式帮助企业富余人员转换工作单位。
（7）社会各方面都要支持、引导、帮助各类劳动就业服务企业提高经济效益，扩大安置能力，发展第三产业和新的生产服务项目，更多更好地安置企业富余人员和待业人员，并按国家规定落实有关优惠政策。

六、关于《条例》“企业与政府的关系”有关条款的实施
围绕转换企业经营机制，各级政府劳动行政部门要按照政企分开、宏观管好、微观放开的原则，切实转变职能，把工作的基点转到建设社会主义市场经济体制上来。管理职能向规划、协调、监督、服务的方向转变；管理手段向经济、法律、行政三者并用，以经济、法律手段为主的方向转变；管理范围向确定和调整全社会所有劳动关系和劳动标准的方向转变；管理工作的指导思想是，注重劳动政策调节经济关系和社会关系的双重功能，促进提高效率，保障社会公平。当前的中心任务是，围绕建立社会主义市场经济体制的目标，建立健全劳动工资宏观调控体系、劳务市场与劳动就业服务体系、社会保险体系、劳动立法与执法监督检查体系。
（一）加强和改进劳动工资宏观调控关系
1．劳动部门，特别是省级和中心城市以上的劳动部门，要把建立健全适应市场经济运行的劳动工资宏观（或区域的）调控体系作为一项重要任务。按照国家的社会经济发展战略、方针、产业政策和地区政策以及劳务市场供求状况，制定劳动事业发展的中长期宏观规划，保证全社会劳动力和收入分配的变动与国民经济发展保持总量平衡，促进劳动力资源的合理配置和充分利用，引导企业的分配行为。
劳动部对省、自治区、直辖市（计划单列市）有步骤地实行动态调控的弹性劳动工资计划，通过调控工资总量间接调控职工人数，并相应建立和实施劳动经济考核指标体系，用多种形式对企业用人和工资分配进行宏观调控。具体办法另行制定。
2．要大力加强劳动统计工作和劳动信息系统建设，建立健全劳动统计与劳动信息工作队伍的信息管理网络；按照市场经济运行的要求健全和调整劳动统计指标体系；及时准确地进行市场预测，收集和发布市场信息，为政府的宏观规划和决策服务，同时面向社会，为企业自主用人和劳动者自主择业服务。
3．改进完善企业工资总额同经济效益挂钩办法。
（1）挂钩的指标要改进为全面准确评价企业经济效益的复合指标体系，以实现税利指标为主，同时考核资金利税（或利润）率、工资利税率、劳动生产率等投入产出指标，还要特别重视考核国有资产保值、增殖指标；
（2）逐步将挂钩企业职工的全部工资性收入都纳入挂钩的工资总额，统一随企业经济效益浮动，取消挂钩工资总额之外的提取工资项目，同时调整挂钩基数；
（3）挂钩浮动比例要按同本行业平均效益水平相比较及同本企业以前效益水平相比较的“纵横结合”的方法来确定；
（4）工资总额的提取要切实随企业经济效益状况按比例浮动，取消效益下降工资总额只下浮20％的办法。
4．完善工资基金管理办法。企业应按国家有关规定行使工资总额使用权，并认真如实填写《工资基金管理手册》，劳动部门要通过工资基金管理手册、劳动工资统计报表、企业财务报表等多种渠道进行监督调控。
5．劳动部门要积极配合有关部门建立适应市场经济运行、符合国际惯例的企业人工成本核算的制度，逐步将企业在生产经营活动中支付的全部人工费用，包括工资总额、各项福利支出、社会保险费用和培训费用，全部列入成本，为企业加强经济核算、参与国内国际市场竞争和政府实施宏观调控创造条件。
6．要改进完善消费基金税收制度，随着市场经济的发展，逐步取消对企业法人课征的工资性税收，健全个人所得税（个人收入调节税）并加强征管，同时制定全国及各地的最低工资法规，从调节高收入和保障基本生活两个方面对全社会收入实施宏观调控。
（二）培育和发展劳务市场，完善劳动就业服务体
系
1．按照发展社会主义市场经济的要求，发挥市场对劳动力资源配置的基础性作用，建立覆盖全社会、规则健全、反馈灵敏、服务周到的劳务市场和劳动就业服务体系。

劳务市场要逐步实现全方位开放，加强地区间、行业间劳动力流动的协调与合作，逐步破除职工在不同所有制单位之间流动的身份界限，促进劳动力资源的合理配置。
2．大力发展各种类型的职业介绍机构，疏通劳动力供需渠道。劳动部门对职业介绍机构要统筹规划，合理布局，健全规章制度，形成城乡结合的服务网络。劳动部门举办的职业介绍机构要面向企业和劳动者，开展求职和招聘登记、职业介绍、信息服务、就业预测预报、培训导向及办理社会保险手续等工作，并实行一条龙服务。要允许社会各方面举办职业介绍机构，但要制定统一的管理规则，劳动部门要做好资格审查、批准、指导工作，并依法进行监督检查。
3．巩固和发展劳动就业服务企业。各级劳动部门要引导劳动就业服务企业发展第三产业，扩大为主办单位生产、生活服务的范围，在继续安置待业人员的同时，尽可能增大吸纳企业富余人员的比重，为企业转换经营机制铺平道路。各类劳动就业服务企业要通过组织待业人员开展生产自救、组织非全时就业、组织区域间的劳务合作、劳动力调剂、组织境外就业等多种形式，广开就业门路，创造更多的就业机会。
4．围绕提高劳动者素质，大力发展职业培训，扩大职业培训规模，调整教育培训结构，改革培训管理体制。
（1）建立健全面向市场、符合经济发展和企业生产需求、多层次多形式的职业培训体系。要逐步调整以政府为主、封闭式办教育培训的格局，充分发挥企业办学的积极性，利用各类专业技术学校、社会团体以及私人办学的力量开展培训，并允许自主确定招生数量和专业设置。
（2）通过多种形式加强就业前训练、企业富余人员的转岗训练和待业人员的转业训练。
（3）根据市场对劳动力的需求调整教育培训结构。劳动部门要根据国家产业政策和市场变化情况，分析预测劳动力的供求结构，制定职业培训宏观规划，协调指导技工学校调整专业（工程）结构，并对其他专业技术学校的教育结构调整提出建议。
（4）逐步实行社会化的职业技能资格鉴定制度。要进一步完善国家职业分类和职业技能标准体系，在贯彻《工人考核条例》的基础上，建立由国家制定职业技能标准，社会确认劳动者职业技能资格，用人单位决定使用和待遇的三结合的模式。
（5）强化职业培训的服务手段，加强培训教材建设，逐步把技工培训教材推向市场；充实职业培训的师资队伍，提高教学水平；同时加强职业培训的教学研究和生产实习等服务手段。
（三）建立和完善社会保险体系
1．要按照国家强制、建立基金、互助互济、社会管理的原则建立和完善社会保险体系，为建立统一、开放、公平的市场体系创造条件。
（1）城镇的社会保险由政府劳动行政部门主管；
（2）所有企业均应参加国家法规、政策规定的社会保险费用的社会统筹；
（3）逐步实行城镇各类所有制企业及各种经济成分的社会保险事务一体化管理；
（4）社会保险基金属于被保险者共有资产，由归口劳动行政部门领导的非营利的社会保险机构管理。
2．养老保险实行基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄性养老保险相结合的制度。
基本养老保险费用由国家、企业、职工个人三方共同合理负担。企业按政府规定的工资总额的一定比例提取基本养老费，由银行代为扣缴；职工个人按工资总额的2％缴纳基本养老保险费（随着工资水平提高逐步提高个人缴费比例），由企业在工资中代为扣缴，并按社会保障号码每年一次记入全国统一的《养老保险手册》，基本养老金逐步按照本省（自治区、直辖市）上一年社会平均工资的一定比例和职工个人缴费年限长短、缴费工资多少计发，并随物价等因素变化定期调整。
企业在缴纳了基本养老保险费用后仍有能力的，可从企业自有资金中的福利基金和工资储备金中提取企业补充养老费，记入职工个人帐户，存入社会保险管理机构在银行开设的该基金专户。职工退休后，应将企业补充养老保险费本息一次或分次发给本人；职工退休前死亡，此项资产按《继承法》规定执行。
职工个人储蓄性养老保险由职工自愿参加并选择管理机构，由该管理机构存入其在金融机构开设的职工个人帐户。个人储蓄性养老保险金的支付同上款。
3．待业保险要按照有利于促进再就业、有利于劳动力合理流动、有利于保障待业职工基本生活的原则实施。企业必须按国家规定比例按时向劳动部门缴纳待业保险费。根据社会经济的发展，待业保险的实施范围要扩大到城镇集体、私营企业待业职工和外商投资企业的中方待业职工。
待业保险实行保险待遇发放水平与社会救济挂钩，发放期限与个人工作年限挂钩，行业救济与促进再就业的措施相结合。
4．医疗保险逐步实行国家、企业、个人合理负担费用的办法，其中个人负担部分，企业可按职工年龄、工龄、身体状况等情况确定分类办法，并由职工代表大会通过；有关部门和医疗机构要严格管理，控制不合理的医疗费用开支；各地劳动部门可以组织职工大病医疗费用统筹来解决中小企业的实际困难；已实行养老保险费用社会统筹的地区，要将退休人员医疗费用逐步纳入统筹项目。
5．工伤保险要建立专项基金，保险费用全部由企业缴纳，按行业或企业风险程序、伤亡事故及职业病发生频率实行差别费率，并根据事故及职业病实际发生情况实行浮动费率；要按照《职工工伤与职业病致残程度鉴定标准》划分伤残等级，对工伤职工实行“无责任补偿”；工伤保险要与企业的安全生产管理工作相结合，积极预防工伤事故和职业病的发生。
6．女职工生育保险要逐步建立生育保险基金，实行保险费用社会统筹，以减轻女职工多的企业的负担，保障女职工及婴儿的健康。
7．努力提高社会保险机构的管理、服务水平。各级劳动部门必须严格按照《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》的要求，履行管理社会保险事务的职责。要逐步扩大社会保险实施范围，提高社会保险的社会化程度。要建立严格的基金收缴、管理、支付制度，确保基金的专款专用和保值增殖，并要定期向企业、政府、人民代表大会报告社会保险情况，接受社会监督。要逐步实行退休人员社会管理与企业管理相结合、以社会管理为主的办法，支持和推动社区组织建立退休人员管理服务机构，支持和推动委托银行代发退休金的办法。
（四）加强劳动立法和执法监督检查体系的建设
各级劳动部门都要按照兼顾经济政策与社会政策、兼顾企业与劳动者双方权益、兼顾效率与公平的原则，加强劳动立法和执法监督检查体系的建设。
1．加快建立劳动法律法规体系。在劳动法规适应范围上，凡是发生劳动关系、产生劳动行为的，都要纳入劳动法规的调整范围，以形成统一、公平、公正的劳务市场规则；在立法内容上，要把重点放在确立基本劳动标准、调整劳动关系的基本规范和国家调节市场的规则方面；在立法层次上，中央和有立法权的地方要一起努力，有些要全国统一立法，有些可先制定地方法规。
2．要严格执行监督。企业要在国家法律、法规和政策规定的范围内行使劳动用人、工资分配等自主权；劳动部门要依法监督检查，保证国家法律、法规的正确实施，保护企业和劳动者双方的合法权益。劳动部门有责任面向社会广泛开展劳动法规的宣传咨询，帮助企业和劳动者提高劳动法规、政策水平，使劳动管理逐步走上法制化的轨道。
3．劳动部门要严格依照国家法律、法规，进行职业安全卫生和劳动保护条件的监督检查。加强劳动安全卫生的专项法规、标准建设，综合运用法律手段和经济杠杆，建立制约和诱导机制，推动企业认真执行劳动安全卫生的法规和标准。
4．健全劳动争议处理制度，扩大仲裁受理范围，完善仲裁组织和办案程序，全面推行仲裁员、仲裁庭制度，严格依法办案，加强仲裁队伍建设和人员培训，提高办案的质量和效率，维护和发展和谐的劳动关系。

七、关于《条例》“法律责任”有关条款的实施
1．政府劳动行政部门违反《条例》及本实施意见的规定，有下列行为之一者，按《条例》第四十七条的规定承担行政和法律责任：
（1）侵犯企业用人自主权，越权干预企业招用、辞退、开除职工，越权干预企业依法与劳动者订立、变更、解除、终止劳动合同，越权干预企业对职工的提升、岗位调整和职务任免的；
（2）侵犯企业分配自主权，强令企业对职工进行奖励或处罚、增加或降低工资的；
（3）强令企业设置对口机构，越权规定企业人员配备的；
（4）对企业进行违反法律、法规规定的检查、评比、评优、达标、升级、鉴定、考试、考核的；
（5）不依法履行对企业的劳动用人、工资分配、社会保险、职业安全卫生的监督检查职责的。
2．企业违反《条例》及本实施意见的规定，有下列行为之一者，按《条例》第四十八条的规定承担行政及法律责任：
（1）滥用招工权，违反国家法律、法规、政策，搞内招或顶替，擅自招用农村劳动力，在招工上歧视妇女、少数民族人员、残疾人，不按国家法规、政策规定招收退出现役的军人的；
（2）滥用用人权，违反国家法规、政策规定辞退、开除职工及解除、终止同职工的劳动合同的；
（3）不按国家法规、政策规定与劳动者签订劳动合同的；
（4）滥用分配权、非法克扣或拖欠职工工资，违反政府最低工资规定侵犯职工合法权益的；
（5）违反国家有关社会保险的法规、政策，不及时足额缴纳社会保险费用的；
（6）有《条例》第四十八条（九）所列行为的。
本实施意见的原则适用于全民所有制交通运输、邮电、地质勘探、建筑安装、商业、外贸、物资、农林、水利、科技等企业。各省、自治区、直辖市劳动部门可根据本实施意见制定本地区劳动工作系统实施《条例》的具体办法。


中共中央 国务院


中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见

（２０１１年３月２３日）



为全面贯彻落实党的十七大和十七届二中、三中、四中、五中全会精神，推动公益事业更好更快发展，不断满足人民群众日益增长的公益服务需求，现就分类推进事业单位改革提出如下意见。

一、改革的重要性和紧迫性

１．事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体，是我国社会主义现代化建设的重要力量。改革开放特别是党的十六大以来，各地区各有关部门积极探索事业单位改革，不断创新事业单位体制机制，稳步推进教育、科技、文化、卫生等行业体制改革，积累了有益经验，取得了明显成效，为进一步推进改革奠定了基础。事业单位提供公益服务总量不断扩大，服务水平逐步提高，在促进经济社会发展、改善人民群众生活方面发挥了重要作用。

２．当前，我国正处于全面建设小康社会的关键时期，加快发展社会事业、满足人民群众公益服务需求的任务更加艰巨。面对新形势新要求，我国社会事业发展相对滞后，一些事业单位功能定位不清，政事不分、事企不分，机制不活；公益服务供给总量不足，供给方式单一，资源配置不合理，质量和效率不高；支持公益服务的政策措施还不够完善，监督管理薄弱。这些问题影响了公益事业的健康发展，迫切需要通过分类推进事业单位改革加以解决。

３．分类推进事业单位改革，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，是推进政府职能转变、建设服务型政府的重要举措，是提高事业单位公益服务水平、加快各项社会事业发展的客观需要。必须从改革开放和社会主义现代化建设全局的高度，充分认识分类推进事业单位改革的重大意义，切实增强责任感和紧迫感，坚定不移地把这项改革推向深入。

二、改革的指导思想、基本原则和总体目标

４．指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，以促进公益事业发展为目的，以科学分类为基础，以深化体制机制改革为核心，总体设计、分类指导、因地制宜、先行试点、稳步推进，进一步增强事业单位活力，不断满足人民群众和经济社会发展对公益服务的需求。

５．基本原则。坚持以人为本，把提高公益服务水平、满足人民群众需求作为出发点和落脚点；坚持分类指导，根据不同类别事业单位的特点，实施改革和管理；坚持开拓创新，破除影响公益事业发展的体制机制障碍，鼓励进行多种形式的探索和实践；坚持着眼发展，充分发挥政府主导、社会力量参与和市场机制的作用，实现公益服务提供主体多元化和提供方式多样化；坚持统筹兼顾，充分发挥中央和地方两个积极性，注意与行业体制改革、政府机构改革等相衔接，妥善处理改革发展稳定的关系。

６．总体目标和阶段性目标。到２０２０年，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。今后５年，在清理规范基础上完成事业单位分类，承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革基本完成，从事公益服务事业单位在人事管理、收入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面改革取得明显进展，管办分离、完善治理结构等改革取得较大突破，社会力量兴办公益事业的制度环境进一步优化，为实现改革的总体目标奠定坚实基础。

三、科学划分事业单位类别

７．清理规范现有事业单位。对未按规定设立或原承担特定任务已完成的，予以撤销。对布局结构不合理、设置过于分散、工作任务严重不足或职责相同相近的，予以整合。

８．划分现有事业单位类别。在清理规范基础上，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。今后，不再批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位。

９．细分从事公益服务的事业单位。根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将从事公益服务的事业单位细分为两类：承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。具体由各地结合实际研究确定。

四、推进承担行政职能事业单位改革

１０．严格认定标准和范围。根据国家有关法律法规和中央有关政策规定，按照是否主要履行行政决策、行政执行、行政监督等职能，从严认定承担行政职能的事业单位。

１１．区分不同情况实施改革。结合行政管理体制改革和政府机构改革，特别是探索实行职能有机统一的大部门体制，推进承担行政职能事业单位改革。涉及机构编制调整的，不得突破政府机构限额和编制总额，主要通过行政管理体制和政府机构改革中调剂出来的空额逐步解决。对部分承担行政职能的事业单位，要认真梳理职能，将属于政府的职能划归相关行政机构；职能调整后，要重新明确事业单位职责、划定类别，工作任务不足的予以撤销或并入其他事业单位。对完全承担行政职能的事业单位，可调整为相关行政机关的内设机构，确需单独设置行政机构的，要按照精简效能原则设置。已认定为承担行政职能、但尚未调整到位的事业单位，在过渡期内继续按照现行法律法规和政策规定履行职责，使用事业编制且只减不增，人事、财务、社会保险等依照国家现行政策规定实施管理。

五、推进从事生产经营活动事业单位改革

１２．推进转企改制。周密制定从事生产经营活动事业单位转企改制工作方案，按照有关规定进行资产清查、财务审计、资产评估，核实债权债务，界定和核实资产，由同级财政部门依法核定国家资本金。转制单位要按规定注销事业单位法人，核销事业编制，进行国有资产产权登记和工商登记，并依法与在职职工签订劳动合同，建立或接续社会保险关系。事业单位转企改制后，要按照现代企业制度要求，深化内部改革，转变管理机制，并依照政企分开、政资分开的原则，逐步与原行政主管部门脱钩，其国有资产管理除国家另有规定外，由履行国有资产出资人职责的机构负责。

１３．完善过渡政策。为平稳推进转制工作，可给予过渡期，一般为５年。在过渡期内，对转制单位给予适当保留原有税收等优惠政策，原有正常事业费继续拨付。在离退休待遇方面，转制前已离退休人员，原国家规定的离退休费待遇标准不变，支付方式和待遇调整按国家有关规定执行；转制前参加工作、转制后退休的人员，基本养老金的计发和调整按照国家有关规定执行，保证离退休人员待遇水平平稳衔接。在医疗保障方面，离休人员继续执行现行办法，所需资金按原渠道解决；转制前已退休人员，转制后继续按规定享受职工基本医疗保险、补充医疗保障等待遇。有条件的转制单位，可按照有关规定为职工建立补充医疗保险和企业年金。要进一步做好离退休人员的服务管理工作。

六、推进从事公益服务事业单位改革

１４．明确改革目的。强化事业单位公益属性，进一步理顺体制、完善机制、健全制度，充分调动广大工作人员的积极性、主动性、创造性，真正激发事业单位生机与活力，不断提高公益服务水平和效率，促进公益事业大力发展，切实为人民群众提供更加优质高效的公益服务。

１５．改革管理体制。实行政事分开，理顺政府与事业单位的关系。行政主管部门要加快职能转变，创新管理方式，减少对事业单位的微观管理和直接管理，强化制定政策法规、行业规划、标准规范和监督指导等职责，进一步落实事业单位法人自主权。对面向社会提供公益服务的事业单位，积极探索管办分离的有效实现形式，逐步取消行政级别。对不同类型事业单位实行不同的机构编制管理，科学制定机构编制标准，合理控制总量，着力优化结构，建立动态调整机制，强化监督管理。

１６．建立健全法人治理结构。面向社会提供公益服务的事业单位，探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制，提高运行效率，确保公益目标实现。不宜建立法人治理结构的事业单位，要继续完善现行管理模式。

１７．深化人事制度改革。以转换用人机制和搞活用人制度为核心，以健全聘用制度和岗位管理制度为重点，建立权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的事业单位人事管理制度。加快推进职称制度改革。对不同类型事业单位实行分类人事管理，依据编制管理办法分类设岗，实行公开招聘、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理。

１８．深化收入分配制度改革。以完善工资分配激励约束机制为核心，健全符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理要求的工作人员收入分配制度。结合规范事业单位津贴补贴实施绩效工资，进一步做好义务教育学校、公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资工作；对其他事业单位按照分类指导、分步实施、因地制宜、稳慎推进的原则，实施绩效工资。各地区各部门要根据改革进程，探索对不同类型事业单位实行不同的绩效工资管理办法，分步实施到位。完善事业单位工资正常调整机制。

１９．推进社会保险制度改革。完善事业单位及其工作人员参加基本养老、基本医疗、失业、工伤等社会保险政策，逐步建立起独立于单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的社会保险体系。事业单位工作人员基本养老保险实行社会统筹和个人账户相结合，养老保险费由单位和个人共同负担，个人缴费全部记入个人账户。养老保险基金单独建账，实行省级统筹，基本养老金实行社会化发放。实行“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”，对改革前参加工作、改革后退休的人员，妥善保证其养老待遇水平平稳过渡、合理衔接，保持国家规定的待遇水平不降低。建立事业单位工作人员职业年金制度。统筹考虑企业、事业单位、机关离退休人员养老待遇水平。

２０．加强对事业单位的监督。建立事业单位绩效考评制度，考评结果作为确定预算、负责人奖惩与收入分配等的重要依据。加强审计监督和舆论监督。面向社会提供公益服务的事业单位要建立信息披露制度，重要事项和年度报告要向社会公开，涉及人民群众切身利益的重大公益服务事项要进行社会公示和听证。

２１．全面加强事业单位党的建设。按照党章和有关规定，及时调整党的组织设置，理顺隶属关系，选好配强党组织领导班子，加强党员教育、管理、服务，做好思想政治工作，推进精神文明建设，领导工会、共青团等群众组织开展工作，充分发挥党组织在促进事业发展、完成本单位中心任务中的领导核心或政治核心作用，保证党的基本路线方针政策在事业单位的贯彻执行。

七、构建公益服务新格局

２２．大力发展公益服务。适应经济社会发展和人民群众需要，不断拓展公益服务领域，增加公益服务品种，扩大公益服务供给总量。发挥政府主导作用，引导社会力量广泛参与，引入市场竞争机制，充分调动各方面积极性，不断增强公益事业发展活力。通过改革，形成提供主体多元化、提供方式多样化的公益服务新格局，努力为人民群众提供广覆盖、多层次的公益服务。

２３．强化政府责任。按照逐步实现基本公共服务均等化的要求，优先发展直接关系人民群众基本需求和国家安全、社会稳定的公益服务，促进公益服务公平公正。加快发展农村、欠发达地区和民族地区公益事业，缩小城乡之间、地区之间公益服务水平差距，切实满足广大农民和城市低收入群体医疗、教育、文化等公益服务需求。优化公益服务资源配置，合理规划布局，科学设置事业单位，打破条块分割和行政区划界限，推进资源共享。创新公益服务提供方式，完善购买服务机制，提高服务质量和效率。

２４．鼓励社会力量兴办公益事业。完善相关政策，放宽准入领域，推进公平准入，鼓励社会力量依法进入公益事业领域。对社会力量兴办公益事业的，在设立条件、资质认定、职业资格与职称评定、税收政策和政府购买服务等方面，与事业单位公平对待，并切实加强监管，引导其健康发展。完善和落实税收优惠政策，鼓励企业、社会团体和公民个人捐赠公益事业。大力倡导和发展志愿服务。

２５．充分发挥市场机制作用。完善扶持政策，充分发挥市场在公益事业领域资源配置中的积极作用，为社会资本投资创造良好环境，推动相关产业加快发展，满足人民群众多层次、多样化服务需求。

八、完善支持公益事业发展的财政政策

２６．加大财政对公益事业发展支持力度。加快建立健全公共财政体系，调整支出结构，加大投入力度，着力构建财政支持公益事业发展长效机制。制定和完善支持社会力量兴办公益事业的财政政策，形成多渠道筹措资金发展公益事业的投入机制。对事业单位的财政资金使用情况进行绩效考评，严格资金管理，提高使用效益。

２７．改革和完善财政支持方式。按照国家政策和以事定费的原则，结合不同事业单位的具体特点和财力，对不同类型事业单位实行不同的财政支持办法，合理制定标准，实行动态调整，健全监管制度，充分发挥财政资金的效用。对公益一类，根据正常业务需要，财政给予经费保障；对公益二类，根据财务收支状况，财政给予经费补助，并通过政府购买服务等方式予以支持。

２８．推进预算管理、政府采购和国有资产管理改革。研究建立事业单位资产配置标准体系，促进资产管理与预算编制有机结合，强化事业单位政府采购预算管理与执行，规范政府采购操作执行行为。加强行政事业性收费管理，严格收费项目和标准审批。建立健全事业单位财务会计和国有资产管理制度，加强财务监督，确保财政资金和国有资产使用规范、安全和有效。

九、认真做好组织实施工作

２９．加强领导。分类推进事业单位改革事关经济社会发展全局，是一场广泛而深刻的变革，任务复杂艰巨。各地区各部门要高度重视，坚定信心，精心组织，攻坚克难，确保改革顺利推进。为加强对改革工作的领导，建立中央分类推进事业单位改革工作部际联席会议制度，负责交流改革情况、研究共性问题、提出工作建议等工作，具体工作由中央编办承担。教育、科技、文化、卫生、新闻出版等部门要按照现行的领导体制和政策规定，继续推动行业体制改革。中央和国家机关负责组织所属事业单位进行改革。中央编办、财政部、人力资源社会保障部等部门要各司其职，密切配合，指导做好相关工作。各省（区、市）党委和政府对本地区的改革负总责，要建立领导小组，健全工作机制，结合实际研究制定实施意见并抓好组织落实。

３０．稳步实施。坚持分类指导、分业推进、分级组织、分步实施的工作方针，注意把握节奏，加强统筹协调，做到条块结合、上下结合，条件成熟的可率先改革，暂不具备条件的允许过渡，不搞“一刀切”。要继续深化改革试点，不断总结试点经验，完善相关政策措施。严禁突击提拔干部、严禁超职数配备干部或违反规定提高干部职级待遇。切实加强新闻宣传和思想政治工作，正确引导社会舆论，营造良好改革氛围，确保社会和谐稳定，确保国有资产不流失，确保公益事业健康发展。