最高人民检察院


最高人民检察院关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定


　 遵照党的十五大和十五届五中全会关于反腐败要坚持标本兼治，努力从源头上遏制腐败现象滋生蔓延的要求，检察机关在不断加大查办职务犯罪案件力度的同时，要更加重视预防职务犯罪工作。这是检察机关实践江泽民总书记“三个代表”重要思想、服务党和国家工作大局的重要体现，是通过检察职能促进廉政勤政建设的重要举措，是推进新世纪检察工作改革和发展的重要内容。在新的形势下，检察机关预防职务犯罪工作的目标和任务是：适应新世纪依法治国和党风廉政建设的要求，围绕经济建设中心，结合检察职能，按照“教育是基础，法制是保证，监督是关键”的精神，积极探索建立在党的领导下与有关部门配合，专门预防和系统预防、检察机关预防同社会预防相结合的预防职务犯罪工作机制，有效遏制和减少职务犯罪。为进一步加强预防职务犯罪工作，特作如下决定。
　 一、预防职务犯罪工作的原则
　 1、坚持党中央关于反腐败要标本兼治的方针。对贪污贿赂、渎职等职务犯罪实行综合治理，惩治于既然，防范于未然，促进惩治和预防职务犯罪工作的深入发展。
　 2、坚持党的领导，依靠社会力量和群众参与。主动把预防职务犯罪工作置于党委的领导下，纳入党和国家反腐败斗争和综合治理总体格局中，在党委领导、人大监督和政府支持下，依靠有关部门和全社会的支持、配合和参与，积极开展预防职务犯罪工作。
　 3、坚持服务党和国家工作大局。增强全局观念，紧紧围绕国家经济建设中心，结合深化改革、发展社会主义市场经济和实施依法治国方略，及时确定和调整预防职务犯罪工作思路和措施，为党和国家重大战略部署和决策的顺利实施服务。
　 4、坚持立足检察职能。紧密结合查办职务犯罪案件和各项检察职能开展预防职务犯罪工作，把预防职务犯罪工作贯穿于检察工作全过程，落实到检察业务工作的各个环节。
　 5、坚持实事求是。注意结合本地情况和检察工作实际，自觉贴近社会生活、经济活动和国家机关的公务活动，及时发现和分析倾向性问题，加大治本力度，努力从体制、机制、制度和管理监督方面提出预防对策，积极协助有关部门、单位建立健全内部防范机制。
　 二、预防职务犯罪工作的重点
　 6、紧密围绕党和国家一个时期改革和发展的重大措施和战略部署的实施，根据职务犯罪发案情况和特点，以及社会关注热点、群众反映强烈的问题和苗头性、倾向性问题，正确确定和及时调整预防职务犯罪工作重点，找准工作切入点，增强工作的针对性和实效性。
　 7、当前和今后一个时期，检察机关预防职务犯罪的重点是：国家推进经济结构战略性调整和体制创新、加入世界贸易组织扩大对外开放、西部大开发等重大战略部署和决策实施过程中发生的职务犯罪；行政执法和司法人员的职务犯罪；金融证券、国有大中型企业、重大建设项目等关系国计民生的重要领域内的职务犯罪；同走私、骗汇、制假售假、偷税骗税、经济诈骗等经济违法犯罪分子相勾结，严重破坏经济秩序的职务犯罪；群体性和智能化的职务犯罪，以及对社会公众利益可能造成严重危害的职务犯罪。
　 8、突出重点，注重实效，以解决重点问题带动预防职务犯罪工作的全面深入开展，延伸、扩大工作效果。坚持有计划、有重点地组织开展专项预防与系统预防活动，对于重大预防项目，根据实际情况，分别由最高人民检察院、省级人民检察院统一组织实施。
　 三、加强预防职务犯罪工作的措施
　 9、积极推动建立各有关单位、部门参加，检察机关充分发挥职能作用的预防职务犯罪组织，形成预防职务犯罪的网络。加强与纪检监察、政法部门、行政执法机关、行业主管部门的联系，建立联席会议等制度，及时交流信息，加强工作沟通和协调。广泛联系法律界、教育界、经济界、理论界、科技界等社会各界，充分运用社会资源共同开展预防职务犯罪工作。
　 10、加强对社会主义市场经济条件下职务犯罪发生原因、特点和规律的专题调研。综合运用量化研究和实证分析等科学的调查研究方法，准确揭示产生职务犯罪的深层次原因和条件，提高对职务犯罪发展变化的规律性的认识和及时发现、防治职务犯罪的预警能力。
　 11、加强预防职务犯罪对策研究。根据有关系统、领域、部门和单位对预防工作的实际需求，注意运用和吸收企业管理、行政事务管理等方面的科学理论和现代化模式、手段，深入进行宏观对策和前瞻性研究，积极提出建立健全工作机制和管理监督制度等防范和遏制职务犯罪的对策和建议，配合有关系统、部门和单位科学规划预防方案，制定预防措施，推广预防经验。
　 12、加强预防职务犯罪信息系统建设，建立预防工作信息库。研制开发职务犯罪案件统计分析、发案规律及发展变化趋势预测等方面的信息系统，广泛收集和利用同预防、揭露职务犯罪有关的信息资料，对典型案例和特定事项实行分类建档管理。
　 13、加强检察建议工作，不断提高检察建议质量。进一步规范检察建议，增强针对性、实效性和权威性，结合办案，积极提出有内容、有分析、有措施的检察建议，并加强对相关单位的适时回访和落实情况的了解。对检察建议没有及时落实的，应当向其上级主管部门通报情况。预防职务犯罪检察建议，由职务犯罪预防部门负责归口管理，有关办案部门具体承办，检察长审核签发。
　 14、加强预防职务犯罪宣传、教育和咨询。充分重视舆论监督的作用，广泛利用各种新闻媒体，特别是广播影视、互联网等现代传媒以及通过召开新闻发布会、举办讲座、以案释法、警示教育等多种有效形式，揭露职务犯罪的危害性，宣传查办和预防职务犯罪工作的成果，对典型案件进行剖析，促进国家工作人员树立良好的职业道德，严格自律，提高“免疫力”。根据有关方面的要求，积极开展预防措施咨询，促进社会公众积极参与预防职务犯罪。
　 15、加强预防职务犯罪的法律政策研究。积极开展预防职务犯罪立法的调研和重大政策的论证，通过分析可能产生职务犯罪的薄弱环节和漏洞，提出完善立法和落实配套措施的建议，积极推动制定预防职务犯罪法律、法规，推进预防职务犯罪的法制化建设。
　 16、加强预防职务犯罪的专业化建设。充分发挥检察机关预防职务犯罪机构和各业务部门的职能作用，推进检察机关预防职务犯罪工作的专业化发展，逐步形成业务内容完整、工作措施有效、运作程序顺畅、专业水平较高的专门预防职务犯罪工作优势。
　 17、加强对预防职务犯罪工作的探索创新。在坚持以往行之有效做法的基础上，注意及时总结新经验，正确引导，不断充实、完善预防职务犯罪工作的内容、形式和方法，努力提高工作水平。
　 18、加强预防职务犯罪的理论研究。把预防职务犯罪的理论研究纳入检察理论研究规划，深入、系统探讨职务犯罪预防基本理论问题，多出高质量的职务犯罪预防研究成果，逐步建立和完善检察机关预防职务犯罪理论体系。
　 19、加强预防职务犯罪的国际交流和合作，科学借鉴有益经验。加强与有关国际组织、国外相关机构的交流，积极推动合作，广泛宣传我国预防职务犯罪工作成绩。结合国情，科学借鉴世界各国预防职务犯罪方面的有益经验。
　 四、预防职务犯罪的工作制度
　 20、建立预防职务犯罪工作责任制。检察机关各业务部门共同承担预防职务犯罪工作职责，并根据各自的业务性质和特点，明确分工，各负其责。职务犯罪预防部门统一组织、综合、管理、协调检察机关的预防职务犯罪工作，并进行系统研究和宏观指导；其他业务部门结合办理案件和具体业务，开展各种形式的预防职务犯罪工作，使预防工作同业务工作有机结合。
　 21、建立预防职务犯罪工作组织协调制度。职务犯罪预防部门和其他各业务部门在开展预防职务犯罪工作中，应当加强协调与配合。建立由检察长协调各有关业务部门参加的会议制度，组织、部署和落实检察机关预防工作。对于典型职务犯罪案件，适时组织协调职务犯罪预防部门派员介入案件的侦查、起诉活动，共同研究犯罪原因、手段和发案规律。
　 22、建立预防职务犯罪项目管理制度。职务犯罪预防部门和其他业务部门进行重大预防活动，应当立项并报检察长审批。职务犯罪预防部门统一掌握预防项目，主动做好配合与协调工作。
　 23、建立预防职务犯罪信息资料管理制度。加强上下级检察机关之间和检察机关部门之间对职务犯罪案件信息和预防信息的通报和反馈，实现信息共享。
　 24、建立预防职务犯罪工作总结报告制度。定期总结预防工作的经验和做法，分析研究工作中遇到的新情况、新问题；下级检察机关定期向上级检察机关报告开展预防工作情况。主动向同级党委、人大报告开展职务犯罪预防工作的情况。
　 25、建立预防职务犯罪工作督促检查考评制度。各级检察机关要将预防工作与其他业务工作同时部署、同时检查、同时考评，加强督促检查，保证工作高效有序进行。职务犯罪预防部门统一掌握检察机关预防工作情况。
　 五、加强对预防职务犯罪工作的领导
　 26、高度重视预防职务犯罪工作，切实加强领导。各级检察机关领导同志要把预防职务犯罪作为检察机关一项重要业务工作，摆上重要议事日程，狠抓落实，务求实效。要经常分析预防职务犯罪工作的形势，深入开展调查研究，实行分类指导，注重内外协调，保证工作顺利进行。
　 27、积极为预防职务犯罪有效开展提供组织保障。各省、自治区、直辖市人民检察院，省会市和较大城市的人民检察院应当设立预防职务犯罪机构；其他各级人民检察院，由各省、自治区、直辖市人民检察院根据加强工作、明确职责的要求，结合当地实际情况确定。不设预防职务犯罪专门机构的人民检察院，应当指定具体部门或者专人负责预防工作。
　 28、加强队伍建设。根据预防职务犯罪业务特点和实际需要，为预防职务犯罪部门配备政治素质较好、政策理论水平较高、业务能力较强的工作人员。严明预防工作纪律，不准借口预防干预有关部门、单位的正常管理活动；不准利用预防掩盖有关部门、单位存在的问题或者包庇违法犯罪活动；不准干预市场主体自主的经济行为；不准利用开展预防谋取个人和单位私利。
　 29、加强教育培训。积极组织编写培训教材，采取集中办班、学习考察、召开经验交流会等形式，加强政治、业务教育和培训，不断提高预防队伍的政治素质和业务素质。
　 30、切实保障开展预防职务犯罪工作必需的经费、物质条件和技术装备。为广泛收集预防职务犯罪的信息资料提供必要条件，积极推进办公自动化和预防手段现代化建设。


　　违法性是否构成行政不作为的法律特征，一直是理论界长期争论的焦点之一。行政不作为是必然违法还是有合法与违法之分，是我们研究行政不作为的关键。从司法实践角度而言，研究行政不作为违法性法律特征具有重大的现实意义。若行政不作为存在合法与违法之分，那么司法机关面临的是如何确定对行政不作为的司法审查标准的问题。再者，若行政不作为是违法的行政行为，那么这种违法是当然违法还是宣告违法呢？另外，在认定行政不作为违法后，行政主体责任承担范围以及对相对人的救济措施问题又该如何确定呢？解决这些问题的前提是确定违法性能否成为行政不作为的法律特征。
　　强调行政不作为有合法与违法之分的学者认为行政不作为与行政作为区分的标准是行政主体能否以积极的直接对客体发生作用的方式进行活动，表现为做出一定的动作或动作系列，如果没有做出任何动作则应该属于行政不作为。在此概念的基础上，将行政不作为分为合法的行政不作为与违法的行政不作为。合法的行政不作为又分为以下两类：(1)、法定免责的行政不作为，如由于发生自然灾害而造成的公务延迟；(2)、具有法定不作为权利的行政不作为，即法律上对行政不作为的法律意义进行了规定，既无外部表示行为，但同样发生法律效果。针对合法行政不作为的认定，笔者认为仅强调了行为外在表现形态上的消极性，不全面也不科学。法定免责的行政不作为即行政不能行为，忽略了行政不作为作为一种法律行为的意志性特征，在此种情况下，面对不可抗力的影响，行为人主观上缺少自我控制与意识的能力，因此这种行政行为不应归属于行政不作为。第二种分类具有法定不作为权利的行政不作为，这种行政不作为较典型的例子是主管机关逾期未通知游行负责人许可决定的行为，视为许可行为，即行政主体许可方式包括明示或默示的方式。

　 根据以上的分析论证，笔者认为行政不作为无合法与违法之分，违法性应属于行政不作为的法律特征。但是，承认违法性是行政不作为的法律特征，并不意味着肯定行政不作为等同于行政不作为违法，即行政不作为并非当然的违法，确定行政不作为违法仍需通过司法机关依法予以确认。以下将从两个方面对此进行论证：

　　第一、行政不作为作为一种法律行为，是能够引起具体的法律关系产生、变更或消灭的行为。任何法律行为都是一种法律事实。所谓法律事实，是指法律规范所规定的，能够引起具体的法律关系产生、变更或消灭的客观存在的外在现象。而行政不作为作为一种法律事实，其实质上是客观存在的外在法律现象，而行政不作为违法是法律对行政不作为这种客观现象所给予的一种法律评价，所以行政不作为并非等同于行政不作为违法。

　　第二、在对行政不作为的救济当中，宣告违法作为一种主要的救济方式起着重要的作用。宣告违法是指有关国家机关确认行政主体及其工作人员的行政不作为已经成立而宣告它为一种违法行，采用这种救济方式的价值在于它是其他救济方式的前提与基础，对其他救济方式具有预决的意义，且是追究行政不作为责任的直接依据。如果行政不作为是当然违法，那么行政不作为一旦构成就必然是违法的，因而直接采取责令履行、责令赔偿等救济方式或直接追究不作为责任即可，无须在此之前宣告违法。那么在公安机关未履行救助义务的救济当中，公安机关这种救助的义务已无履行的必要与可能，在这种情况下，再责令其履行则完全失去意义。因此这时只能宣告该行为违法，然后对其造成的相对人合法权益损害的，则责令行政主体予以赔偿。

　　宣告违法是认定行政不作为成立及违法性的必要与关键性程序，行政不作为违法是宣告的违法并非当然的违法。在行政不作为被宣告违法之前，其只能是一个客观存在的法律事实，而无任何合法或违法的属性可言，即使行政相对人认为其违法，也不能直接抵制该行政不作为并否认其效力，而只能通过法律宣告认定其违法。

　　因此，行政不作为违法性的认定存在着法定的程序与要求，将行政不作为简单等同于行政不作为违法的做法是不可行的。正确区分行政不作为与行政不作为违法，是我们准确把握行政不作为违法性法律特征的关键。