加大调解力度，促进司法和谐

王丹 王长君


　　随着“构建和谐社会”重大举措的提出，调解结案也成为法院青睐的结案方式，而调解也就成了“司法和谐”的代名词，各级法院均采取各种有效的方式，实现调解效益最大化，取得了较好的效果，但同时也存在一些问题与不足

整体原因

1. 调解需要一定的时间，在不断加强审判流程管理、强化审限管理的同时，工作效率的提高越来越受到重视，调解的工作力度在一定程度上被削弱。

2. 案件数量的不断增加与警力相对紧缺的矛盾进一步突出，使法官应接不暇，没有时间过多地做当事人的调解工作，从而忽视了调解工作，甚至流于程序，客观上造成调解不能,从而降低调解结案率。

3. 调解需要当事人对法官的信任，而目前法院的司法权威和法官的社会公信力与社会及当事人的期望值有较大的差距，对法院及法官还有一种不太信任的态度，怕调解使自己吃亏。

4. 案件承办人员对司法政策的理解不够全面，除部分案件应当先调解外，认为其它案件调解并非必经程序，或认为调解过多有损法院形象，更体现不出法律的权威性或说强制性的一面。

5. “人情”的干预，导致部分法官不当行使调解的权利，也影响了当事人自由处分权的行使。

6. 法律意识不断增强，经济进一步发展，诉讼的目的不再主要是经济利益，很大程度上打官司是“打个名气、掰个输赢”，当事人不愿调解。

个体(具体案件)原因

1. 债务及经济纠纷案件调解率较高，但调解率浮动幅度较大。原因是债务案件是一种既期、短期利益，责任明确，争议不大，只是暂时给付不能，相对来说调解结案较容易，案件调解率也较高，但从调解率浮动幅度较大，主要原因是前几年金融机构贷款纠纷案件大量积累，为及时追回贷款，化解金融风险，保护自己的合法权益，大量纠纷涌向向法院，有时占当年法院此类案件的绝大部分，此类案件基本都能调解结案，从而使当年案件调解率大幅度上升；从2003年以后，此类案件诉讼高峰期结束，即使有也仅占此类案件的极少部分，也导致了案件调解率和案件数量的大幅度降低。

2. 离婚、相邻案件调解率较低且较稳定。其原因是随着经济的发展和改革开放的进一步深化，西方的婚姻观念不断冲击着我国传统的婚姻观念，人们对婚姻观念有较大的转变，其权利意识进一步增强，婚姻自由越来越成为追求的目标，人性化得到充分体现，从而导致离婚案件的增加。再加上妇女地位的提高，人身、财产的独立性得到空前增强，对男子的依附性大大减弱，这也成为离婚的“催化剂”。在案件诉讼过程中，双方对离婚与否绝大多数能达成共识，但财产分割、孩子抚养就成为争议的焦点，从而导致调解不能，直接的反映就是调解率较低且稳定；相邻案件的双方当事人主要是隔壁两邻，有的还是亲属关系，其所争议的标的是具有长期性，甚至关系到子孙后代的长远利益，所以当事人在处分自己的权利时非常谨慎，出现“宁伤感情也不损后代利益”局面，故造成案件调解的难度增大，案件调解率较低的原因。

3. 侵权赔偿纠纷案件的调解率居中且基本稳定。侵权赔偿案件特别是人身损害赔偿案件既涉及到财产权更涉及到人身权，产生纠纷的原因是平时积怨的结果，“百尺之冰，非一日之寒”，在诉讼过程中分歧较大，不容易调解结案，打官司的目的不仅是财产利益更是精神（心理）利益，甚至是打官司是“打个名气、掰个输赢、讨个说法”，判决效果更好，当事人根本不愿调解，故此类案件调解率较低。

4. 其它案件（主要是特殊侵权等新类型案件）的调解率不稳定，波动幅度较大。随着我国法制进程的不断推进，法院受理案件范围越来越广，新类型案件层出不穷，且越来越专业化，每年所出现的新类型案件没有一定的规律性，具有较大的偶然性，且不同的案件的调解方法也有较大的差异性，甚至部分案件（特别程序）依法根本就不适用调解，调解率波动幅度较大就成了势在必然。

存在的问题与不足

　　在调解工作中存在两种倾向：一是过于强调调解率，以调解结案作为评定工作和法官能力发主要指标。这就会使一些案件承办人员为了调解结案，出现强制调解的情况，如在审判实践中出现的“以拖压调”、“以判压调”、“以劝压调”、“以诱压调”等，甚至因法院内部审限及畏难情绪也会出现而对当事人采取强迫调解的现象；强调调解结案只是一种结案方式，辩证看待调解工作虽然能够产生良好的法律效果和社会效果，但它并不是一个终极目标，审判活动的终极目标是实现公正和效率，不能为了完成调解结案的指标而久调不决，拖延时间；也不能违法调解，压制当事人，给当事人留下“和稀泥”的印象，让当事人心有不甘；二是忽视调解工作，使调解成为走形式。调解本来就是当事人之间一个互让互谅的过程，为使纠纷解决，必定有双方在利益上有所让步，而法官一旦把握不好审判者和调解者的双重身份，要求让步的一方当事人会理解为司法的不公，对调解失去信心，表现为不积极，敷衍了事，这也打击了法官主持调解的积极性，使审判中的调解程序走走过场，很难调解结案，诉讼效率低。

调解立法规范存在的问题与思考和对策

（一）调解立法规范存在的不足

１．法律规定调解必须在查明事实、分清责任的基础上进行弊多利少。根据民事诉讼法的规定，法院应根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。查明事实、分清责任是判决的前提条件，而调解的含义本身就包括对某些界限不清的事实、责任含糊不究，互谅互让，以达到既解决纠纷又不伤和气的目的。当事人选择调解的目的之一就是要提高效率，如果所有案件都要求在查明事实、分清责任的前提下进行调解，调解的优势就会丧失，还不如判决更简便、快捷。可见，一味要求查明事实、分清责任，既不尊重当事人的自由处分权，耗时、费力，又浪费法院的审判资源。

２．法律及司法解释的规定过于简单，审判实践中难以操作。民事诉讼法、最高法院《关于适用民事诉讼法若干问题的意见》设专章规定了调解，但内容简单，过于原则，缺乏法官和当事人必须遵守的程序和规范。这一方面造成法官在实施过程中随意性很大，何时调解、如何调解，均由法官决定，没有程序性的约束；另一方面，造成法官在实施过程中不敢大胆适用。

３．“调审合一”影响司法公正。民事诉讼法对调解的程序未作独立、专门的规定，实行的是“调审合一”的调解模式。这种模式对降低诉讼成本、避免严格程序带来的对抗性，具有一定的合理性和现实意义。但是，随着司法改革的进一步深化，它在审判实践中所暴露出来的弊端日益突出，如在案件审理过程中，法官常常身兼调解者和审判者双重身份，势必造成法官在身份上的冲突，一旦调解不成，容易使当事人对法院的公正和判决的正义产生怀疑，有损司法权威。

４．调解中的职权主义色彩过重。民事审判方式改革虽然起步较早，但传统审判方式的影响依然根深蒂固，反映在调解上就是法官的职权主义特别突出。首先，法官对运用调解方式还是判决方式结案，拥有较大的选择权，有些能调解结案的案件，法官却将调解走了过场；有些案件应当及时判决，法官却在开庭后反复调解，久调不决。其次，调解中法官多是扮演“主宰者”角色，忽视当事人尤其是债权人的诉讼权利和实体权益，甚至强迫或变相强迫当事人接受调解。

５．赋予当事人反悔权的规定有待完善。根据民事诉讼法的规定，调解书送达前任何一方当事人都可以反悔，而无需任何理由。因此，当事人在诉讼中达成的调解协议对当事人并无任何约束力。这对调解制度的发展产生了不利影响，损害了法院的权威和遵守调解协议一方当事人的利益，导致了审判资源的浪费，助长了当事人在调解中随意言行、不负责任的倾向。

6．审限对调解的影响应引起重视。根据民事诉讼法的规定，适用简易程序审理的案件，应当在立案之日起３个月内审结。对于适用简易程序审理的案件来讲，因法官在同一时间段内审理的案件数量太多，导致实际分配到每一个案件上的绝对时间是不到３个月的，并且有些案件在调解过程中需要进行“冷处理”，因法律及司法解释未明确规定适用简易程序审理案件的期限是否可以延长，导致有些本来可以采用调解方式解决的纠纷最后却采用了判决方式解决。
天津市人大常委会


天津市实施《中华人民共和国工会法》办法
天津市人大常委会


（1993年12月8日天津市第十二届人民代表大会常务委员会第四次会议通过 1993年12月8日公布施行）


第一条 为实施《中华人民共和国工会法》（以下简称《工会法》），结合我市实际情况，制定本办法。
第二条 本市企业事业单位和机关以及工会组织、职工，应当遵守《工会法》和本办法。
第三条 在企业事业单位和机关中，以工资收入为主要生活来源的体力劳动者和脑力劳动者，都有依法参加和组织工会的权利。
企业事业单位和机关的职工有七人以上要求组织工会的，市总工会和区、县总工会以及产业工会、具有行业管理职能的市属局的工会（以下简称局工会），应当帮助建立工会。
企业事业单位和机关，应当支持职工按照《工会法》的规定建立工会，并提供必要的条件。
第四条 工会各级组织应当遵守宪法和法律、法规；积极协助、支持各级人民政府的工作；在维护国家总体利益的同时，代表和维护职工的合法权益。
工会配合企业事业单位和机关对职工进行民主、法制、职业道德教育，开展文化、技术学习和培训，提高职工的素质，使职工充分发挥国家主人翁作用。
工会应当支持企业的生产和经营管理，教育职工正确对待企业的合法权益，遵守劳动纪律和规章制度，努力完成各项任务，提高经济效益，发展社会生产力。
第五条 工会依照《工会法》和《中国工会章程》独立自主地开展工作。
企业事业单位和机关应当支持工会依法开展工作。任何单位和个人不得侵犯工会的合法权益。
第六条 市总工会发展和加强同外国地方工会、产业工会之间的友好合作关系；发展和加强同香港、澳门、台湾地区工会之间的友好往来。
第七条 建立工会组织的企业事业单位和机关，应当有与工会任务相适应的工会机构和人员。
第八条 企业事业单位和机关的工会，有女会员二十五人以上的应当建立女职工委员会，女会员不足二十五人的应当设立女职工委员。女职工委员会和女职工委员，依法维护女职工的特殊利益和合法权益。
第九条 市总工会和区、县总工会以及产业工会、局工会，具有社会团体法人资格。
基层工会组织具备《中华人民共和国民法通则》规定的法人条件的，自批准成立之日起具有社会团体法人资格。
具有社会团体法人资格的工会组织，工会主席是其法定代表人。
第十条 工会主席、副主席由民主选举产生，实行任期制，可以连选连任。任职期间享受国家和本市规定的有关待遇。
工会主席、副主席任职期间因工作需要调动时，应当征得本级工会委员会和上一级工会的同意。任期届满，不再担任工会主席、副主席职务的，应当安排适当的工作。
第十一条 企业事业单位违反职工代表大会制度和其他民主管理制度的，工会有权向其行政方面提出意见，也可以提请上一级工会和有关部门共同协调解决。
第十二条 工会对企业事业单位执行劳动法律、法规以及本单位的劳动规章制度，实行民主监督。
企业事业单位和有关部门对工会提出的涉及侵犯职工利益问题的意见，应当认真处理，予以答复。
第十三条 工会在指导、帮助职工签订劳动合同时，应当向职工宣传劳动法律、法规和其他有关规定，帮助职工保护自身的合法权益。
第十四条 经全体职工或者职工代表大会讨论同意，工会可以代表职工与企业事业单位订立集体合同；集体合同草案应当提交全体职工或者职工代表大会讨论通过；集体合同由工会负责人与企业事业单位行政负责人签订。
第十五条 企业开除、除名职工，应当事先征求工会的意见。
企业辞退、处分职工，工会认为不适当的，有权提出异议，并可以派代表与企业协商解决。
第十六条 工会参加劳动争议的调解、仲裁工作。
企业劳动争议调解委员会主任由企业工会代表担任。劳动争议调解委员会的办事机构设在企业工会，负责本企业劳动争议调解委员会的日常工作。
市总工会和区、县总工会派出代表参加同级劳动争议仲裁委员会，并可以派出兼职仲裁员参加劳动争议的仲裁工作。
第十七条 县级以上工会组织可以设立法律咨询服务机构，为所属工会和职工提供服务。设立有偿服务的法律服务机构，应当由有关主管部门批准。
第十八条 工会发现企业事业单位劳动条件和安全卫生设施不符合国家规定的，有权提出意见，企业和人民政府有关部门应当及时处理。
第十九条 工会参加新建、扩建企业和技术改造工程中的劳动条件及安全卫生设施的设计、施工、竣工的审查验收工作，对违反国家有关劳动条件及安全卫生规定的，工会有权提出意见，企业或者有关主管部门应当认真处理。未达到规定标准的，不得投产使用。
第二十条 企业发生伤亡事故和其他严重危害职工健康的问题，应当按照有关规定及时向上一级工会报告。工会有权参加上述事故和问题的调查工作，向有关部门提出处理意见，要求追究直接负责的行政领导人和有关责任人员的责任。
第二十一条 工会负责政府授予的劳动模范、先进生产（工作）者的管理工作。
第二十二条 市和区、县人民政府，应当确定一位负责人负责与同级工会的联系工作；采取适当方式，向工会通报重要工作部署和与工会工作有关的行政措施；对工会反映的职工群众的意见和要求，应当及时处理和答复。
第二十三条 全民所有制、集体所有制企业事业单位的工会，应当按照《工会法》和其他有关规定，支持、组织职工参加民主管理、民主监督，参与企业生产经营的重大决策。工会委员会负责本单位职工代表大会的日常工作，监督、检查职工代表大会决议的执行。
第二十四条 全民所有制企业的管理委员会应当有工会主席、职工代表参加，人数一般应当为管理委员会全体成员的三分之一。
企业女职工委员会可以派出代表参加企业管理委员会。
第二十五条 中外合资经营企业、中外合作经营企业研究决定有关工资、福利、奖惩、安全生产以及劳动保护和劳动保险等涉及职工切身利益的问题时，应当通知工会代表列席会议，听取工会意见。
第二十六条 外资企业和私营企业的工会，对有关工资、福利、安全生产以及劳动保护和劳动保险等涉及职工切身利益的问题，有权代表职工与企业协商处理。
第二十七条 国有资产占控股地位的股份制企业，职工通过职工代表大会实行民主管理。工会委员会是职工代表大会的工作机构。企业研究决定有关生产经营重大决策和涉及职工切身利益的工作时，应当通知工会主席参加，听取工会意见。
第二十八条 工会应当协助各级人民政府、企业事业单位和机关做好离休、退休职工的服务管理工作，反映离休、退休职工的意见和要求，有关部门和单位应当认真研究解决。
第二十九条 建立工会组织的企业事业单位和机关，应当按每月全部职工工资总额的百分之二，于当月十五日前向工会拨交经费。
第三十条 企业事业单位和机关应当向工会拨交经费逾期未交的，工会应当及时催交。逾期三个月的，由上一级工会审查并以《扣收工会经费通知书》通知交款单位的开户银行代为扣交，并从欠交之日起，按欠交金额每日千分之五扣收滞纳金。
第三十一条 市和区、县人民政府，根据财力每年给同级工会一定的经费补助。
第三十二条 各级工会的经费审查委员会，对同级工会经费收支、财产管理和工会兴办的企业事业单位的经济活动实行审查监督。
上级工会经费审查委员会对下级工会经费审查委员会的工作，进行业务指导和监督检查。
第三十三条 工会的财产、经费和国家拨给工会使用的不动产，任何组织和个人不得侵占、挪用和任意调拨。
工会组织合并，其经费、财产归合并后的工会所有；工会组织依法撤销或者解散，其经费、财产由上级工会处置。
第三十四条 具有社团法人资格的工会，可以依法兴办第三产业企业和国家政策允许、社会需要的其他企业；具备条件的企业，也可以按照国家有关规定兴办中外合资经营企业、中外合作经营企业。工会兴办的企业，其隶属关系不得随意改变，合法财产不受侵犯。
第三十五条 市总工会和区、县总工会以及产业工会、局工会的离休、退休人员待遇，与国家机关工作人员同等对待。其离休、退休费用，实行社会统筹的，由统筹基金中支付，没有实行社会统筹的，由同级财政负担。
县级以上工会所属事业单位的离休、退休人员的待遇，按照国家有关规定办理。
第三十六条 凡违反《工会法》和本办法的规定，阻挠职工组织和参加工会，任意合并、撤销、解散工会组织，侵占工会财产，挪用、贪污工会经费以及对工会工作者依法行使职权进行打击报复的，视其情节轻重，由其所在单位或者上级机关予以处理；构成犯罪的，由司法机关依法追
究刑事责任。
第三十七条 本办法自公布之日起施行。



1993年12月8日