论审判阶段刑事和解的界定/陈宝军

作者:法律资料网 时间:2024-07-10 12:33:00   浏览:8120   来源:法律资料网
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论审判阶段刑事和解的界定

陈宝军


  摘要:刑事和解是在我国构建和谐社会的大背景下刑事司法领域的一种新理念,它是对我国传统刑事诉讼的反思,也是对新的刑事司法理念的探索。近年来无论是法律实务界还是理论界都在积极的探索刑事和解制度。作为基层法院或者法官,要探讨刑事和解必须首先对审判阶段的刑事和解的概念有个界定,它是研究探讨审判阶段刑事和解其他问题的基础和前提,所以笔者提出审判阶段刑事和解是指在刑事审判阶段,被害人与犯罪人在法官的主持下,自愿就被害人补偿进行对话、协商,使犯罪人责任承担具有轻缓化的一种犯罪处置方式。该定义具有的基本内涵为审判阶段的刑事和解是一种犯罪处置方式,发生在审判阶段,由法官作为中间人,内容是被害人与被告人自愿的进行对话、协商,结果是使被告人的刑事责任得到轻缓化处理。并明确了审判阶段的刑事和解与民事调解、私了、刑事谅解、辩诉交易等概念的区别。
关键词:审判阶段 刑事和解 犯罪处置方式 轻缓化

  一、问题的提出
  刑事和解是在我国构建和谐社会的大背景下刑事司法领域的一种新理念,它是对我国传统刑事诉讼的反思,也是对新的刑事司法理念的探索。近年来全国很多地方的司法机关,特别是检察机关,进行了积极有益的探索,甚至形成了一些指导性的文件,并取得了一定的社会成果,例如,无锡市的公检法司《关于刑事和解工作的若干意见(试行)》。理论界也对刑事和解作了探讨,主要集中在刑事和解的理论基础、刑事和解的必要性与可能性,对刑事和解的程序设计。而对审判阶段的刑事和解的探讨比较少,尽管如此,一些地方法院还是在进行积极探索,例如无锡市中院及基层法院的刑事和解试点,再如2009年郑州市中院对河南首例重罪案刑事和解后,被告人得到轻判。可以说,不论是在实践中还是在理论上,刑事和解都在成长中,“刑事和解现象的出现有两个鲜明的特征:第一,它从来不是在什么有系统的、现成的理论指导下展开的一项改革,这项改革实际上是司法实践中带有一定自生自发性的、自下而上的一个改革试验。第二,刑事和解制度没有一个固有的模式,它基本上是边探索、边试验、边调整。”[1]所以笔者认为作为基层法院或者法官,要探讨刑事和解必须首先对审判阶段的刑事和解的概念(以下简称为审判阶段的刑事和解)有个界定,它是研究探讨审判阶段刑事和解其他问题的基础和前提,正如陈兴良教授认为任何科学的发展,总是与构成该学科内容的概念的明确和完整紧密联系的。只有在概念统一,内涵确切的条件下,才有可能对某一问题进行研究。[2]
  二、和解的释义
  所谓“和解”“从字面含义来看,‘和’的含义是‘平和、和缓、和谐、和睦’,而‘和解’的含义则是‘不再争执,归于和好’。可见,日常用语意义上的‘和解’实际上就是以平和的方式来解决问题,其中‘和’是手段,‘解’是目的。”[3]在人类原始社会末期就存在着以赎金代替复仇的纠纷解决机制。和解的思想渊源于中国古代儒家思想倡导的人和、兼爱、不争、至善,是我国文化的精髓。正如孔子所言:“礼之用,和为贵”,“听讼,吾犹人也。必也使无讼乎”就是要求法官在审理案件时不要轻易做出判决,要采取双方都乐于接受的调解方式解决纠纷,以“无讼”作为审判的最终价值追求,在其思想的影响下,我国古代一直以“贱讼”思想占主导地位,直到明清时期江南等地区才出现“健讼”的现象,但是被誉为“东方一枝花”的调解仍然发挥着重要的作用,从“马锡五审判模式”到近几年最高法对各级法院的调解工作要求,都把调解或和解作为纠纷的主要解决方式,为构建社会主义和谐社会发挥法院应有的作用。在西方国家的诉讼理论上,和解可分为诉讼外和解与诉讼上和解。通常意义上的诉讼上和解是指在诉讼系属中,当事人双方于诉讼的期日,在法官的参与下经协商和让步而达成的以终结诉讼为目的的合意。[4]由此可以看出此处的诉讼上和解主要是指在审判阶段的和解。
  三、刑事和解的释义
  关于刑事和解的诸种观点中比较有代表性的主要有以下三种:1、刘凌梅学者认为,刑事和解,又称加害人与被害者的和解(即Victim-Offender-Reconciliation,简称VOR),是指在犯罪后,经由调停人,使加害者和被害者直接相谈、协商,解决纠纷冲突。其目的是恢复加害人和被害者的和睦关系,并使罪犯改过自新,复归社会。[5]这种理解实际上是对西方VOR 的翻译。2、宋英辉教授认为,我们现在的刑事和解,实际上并不是刑事案件刑事部分的和解,而是在刑事案件的民事部分和解后,被害人对加害人刑事处罚有一个宽容的态度,有关机关通过审查,对加害人作出比较宽缓的处理。因此,刑事和解并不是当事人对刑事部分的处分,这一点与辩诉交易有本质的区别。也正是从这个意义上讲,刑事和解,并不违反法律的基本规定。当然,有学者主张刑事部分也可以和解,但在目前的法律框架下做不到,刑事部分的和解是将来立法解决的问题。[6] 3、陈光中、葛琳博士认为,刑事和解是一种以协商合作形式恢复原有秩序的案件解决方式,它是指在刑事诉讼中,加害人以认罪、赔偿、道歉等形式与被害人达成和解后,国家专门机关对加害人不追究刑事责任,免除处罚或者从轻处罚的一种制度。[7]
  从以上的刑事和解的定义可以看出都是将刑事和解的概念尽量细化,我们并不反对这种做法,但是毕竟现代意义的刑事和解出现在20世纪70年代,还是个新生事物,实践初步展开,理论正在探讨,诸多问题还没有深入研究形成统一的共识。所以,笔者认为在现阶段情况下应当把刑事和解作为一个开放性的概念,不能将范围定义的过于狭窄,例如,有学者认为“刑事和解是指控辩双方在刑事诉讼中,通过对话和协商,就刑事纠纷的解决达成一致意见,从而终结诉讼,不再将案件移交法庭审判的活动。[8]就将刑事和解看成是在审查起诉阶段的刑事和解,从而排除了侦查、审判,甚至执行阶段的刑事和解。孙勤博士认为刑事和解,是指刑事诉讼活动中,被害人与犯罪人在某种机构或者人员的主持下,自愿就被害补偿进行对话,协商,使犯罪人责任承担具有宽缓倾向的一种犯罪处置方式。[9]笔者赞同孙勤博士的意见,将刑事和解界定为一个开放性的概念,笔者在此基础上提出审判阶段刑事和解的概念。
  四、审判阶段刑事和解的基本内涵
  笔者认为审判阶段刑事和解是指在刑事审判阶段,被害人与犯罪人在法官的主持下,自愿就被害人补偿进行对话、协商,使犯罪人责任承担具有轻缓化的一种犯罪处置方式。审判阶段刑事和解的定义具有以下基本内涵:
  (一)、审判阶段的刑事和解是一种犯罪处置方式。按照传统刑罚观,刑罚的根据主要有报应刑论和目的刑论,报应刑论强调善有善报,恶有恶报,刑罚就是对犯罪分子做坏事的一种报应,目的刑论强调刑罚的主要目的是一般预防和特殊预防的统一,即使实施了危害社会的行为的人承担刑事责任,防止其以后重新犯罪和防止那些尚未犯罪的人走上犯罪的道路。不管是报应刑论还是目的刑论都可归纳为刑罚裁量和刑罚执行这两个方面。而刑事和解的提出突破了传统的刑罚方式,它是以传统的刑罚为基础,吸纳了新的方式,例如在实践中有的被告人家庭条件不好,通过协商确定,被告人给受害人种植、收割庄稼,帮受害人做房子等等方式。刑罚的本质存在四种理解可能:一是刑罚适用方式,二是刑事责任承担方式,三是刑罚执行方式,四是犯罪处置方式。[10]笔者也赞同第四种理解因为刑罚适用、刑事责任承担、刑罚执行都不能涵盖刑事和解的责任承担方式,只有犯罪处置方式可以更全面的反应现象,揭示了刑事和解的本质。
  (二)、刑事和解是发生在审判阶段,由法官作为中间人。既然案件移送到了法院,大部分案件经过公安机关的侦查和检察机关的审查起诉,基本上确定了被告人有罪,在这种情况下,如果被告人自愿认罪,可以更容易的与被害人达成和解协议。笔者认为,在审判阶段更有利于刑事和解,理由是不管是侦查机关还是检察机关它们都是站在被告人的对立面,尽量最大可能的追究被告人的刑事责任,而法官是公正的化身,法官不偏不倚的地位决定了能够中立的对待被告人和检察机关,在被告人和被害人心中树立了公正的信念。同时由法官作为中间人主持刑事和解也体现了司法在处理纷争中的作用,有利于平衡被告人、被害人和国家的利益和地位。需要指出的是,法官在刑事和解中的作用只是做被告人、被害人的思想工作,释明法律规定与利害关系,使被告人与被害人在自愿合法的基础上达成刑事和解协议,法官不得使用胁迫、诱导的方式迫使被告人与被害人达成刑事和解协议,具体法官该怎么做还有待于理论界和法律实务界作进一步的探讨。
  (三)、审判阶段刑事和解的内容是被害人与被告人自愿的进行对话、协商。“刑事和解是具有特殊活动内容的犯罪处置方式。在这种活动中,犯罪人与被害人的对话、协商构成刑事和解活动的主要内容。对话侧重的是双方认识、情感的沟通交流;协商侧重的是对具体问题的商量协议。对话、协商的目的在于被害补偿,包括物质补偿和精神补偿;而被害补偿又是通过对话协商实现和确定的。”[11]美国犯罪学家约翰•R•戈姆在《刑事和解程序:一个实践和理论架构的考察》一文中提出“叙说理论”(Narrative Theory),叙说理论认为,被害人叙说是一种有效的心里治疗方式,被害人在法官的主持下,在和解的过程中向被告人和法官讲述被害的经历,能够降低其恐惧和焦虑,而且还能在思想上教育加害人,使其认识到自己所造成的损害,能够时刻的体会到自己行为的严重后果,从而使其真诚的认错、觉悟,不再犯罪,积极赔偿被害人,有利于实现恢复正义。
  (四)、审判阶段刑事和解的结果是使被告人的刑事责任得到轻缓化处理。所谓轻缓化,是指法官对犯罪人的判处比一般情况轻的刑罚,主要表现在“轻”和“缓”上,“轻”强调从轻、减轻或者免于刑事处罚,“缓”强调积极使用缓刑。在《最高人民法院关于构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》第18条提出,对于轻微犯罪等,主观恶性小、人身危险性不大,有悔改表现,被告人认罪取得被害人谅解的,尽可能地给他们改过自新的机会,依法从轻、减轻处罚。另外还提出对于因婚姻家庭、邻里纠纷等民间矛盾激化引发的案件,应被害方的过错行为引发的案件,案发后真诚悔罪并积极赔偿被害人损失的案件,应慎用死刑立即执行。从以上可以看出,对符合刑事和解案件的被告人轻缓化处理是有现实依据的。需要指出的是,法官在对刑事和解的被告人进行轻缓化处理的过程中必须在法律规定的幅度内进行裁量,例如我国刑法第263条关于抢劫罪的规定:以暴力、胁迫或者其他方法抢劫公私财物的,处三年以上十年以下有期徒刑,并处罚金。除了具有减轻情节之外,笔者认为法官不应超过法律规定的底限,即法官不能判决二年有期徒刑更不能判决一年有期徒刑,这时要使被告人得到轻缓化处理法官可以通过判决三年有期徒刑缓期三年执行的方式判决,从而使被告人与被害人服判,也可以防止检察院抗诉。
  五、审判阶段刑事和解与相关概念的区别
  (一)审判阶段的刑事和解与法官主导的民事调解
  法官主导的民事调解是指人民法院审理民事案件的过程中,法官可以在查明事实的基础上,根据自愿合法的原则,居间调处,促使民事纠纷主体相互谅解、妥协,达成纠纷解决的合意。法官主导的民事调解是私法自治和权利处分原则的表现,作为一种纠纷解决机制,是中国固有的传统,在审判中占有重要的地位。当事人在法官的斡旋下可以适当的放弃自己的权利和利益,从而使纠纷得到以双方都能接受的方式解决。在刑事诉讼中,自诉案件的调解和刑事附带民事调解就属于这一领域。而在审判阶段的刑事和解中法官只是一个中间人,法官的任务就是召集双方、释明法律权利与义务、说明利害关系、确认刑事和解协议等等,至于能不能达成和解,法官不得强迫、引诱,不得偏向任何一方,在整个过程中被告人与被害人始终站在主导地位。所以审判阶段的刑事和解与法官主导型的民事调解的最大区别就是法官的作用、地位不同,前者法官的作用很小,而后者是纠纷双方与法官都占主导地位。
  (二)审判阶段的刑事和解与私了
  私了是指纠纷主体在没有中立的第三者介入的情形下,依靠自身或者他人私人力量解决纠纷的一种机制,其基本特征就是没有中立的第三者并且没有程序性。与调解相比,私了更强调的纠纷主体的自由处分权,而审判阶段的刑事和解是发生在审判阶段,也就是说私了这种纠纷解决机制是在还没有进出诉讼程序,公权力介入之前才能行使的,并且私了没有法官作为中间人,这是两者的明显区别,
  (三)审判阶段的刑事和解与刑事谅解
  有学者认为我国传统诉讼理论中没有“刑事和解”这一概念,应当将Victim-Offender-Reconciliation翻译为“刑事谅解”取而代之。“在刑事诉讼中,发生在国家与被追诉人之间的‘刑事和解’与发生在被害人与犯罪人之间的‘刑事谅解’具有完全不同的法律意义,应当严格地予以区分。‘和解’是我国民事诉讼理论中一直存在的概念,甚至已经在刑事自诉理论中使用。所以,将西方恢复性司法语境下的‘Victim-Offender-Reconciliation’翻译为‘刑事谅解’而将‘刑事和解’界定为控辩双方之间的和解,不仅能够实现刑事和解概念与民事和解概念之间的‘接轨’还有利于刑事公诉和解概念与刑事自诉和解概念之间的‘并轨’” [12]按照该学者的观点,笔者认为审判阶段的刑事和解与刑事谅解的区别主要表现在主体、适用阶段的不同,前者是以被告人与被害人为主体,法官作为中间人,适用于审判阶段;后者以被告人与控方为主体,适用于审查起诉阶段。
  (四)审判阶段的刑事和解与辩诉交易
  “辩诉交易,是指在刑事诉讼中法院开庭审理前,提起控诉的检察官为了换取被告方作有罪答辩,提供比原来指控更轻的罪名指控或者减少控诉罪行,或者以允诺向法官提出有利于被告人的量刑建议为条件,与被告方(一般通过律师)在法庭外进行协商谈判而形成的一种司法制度。”[13]从以上定义可以看出辩诉交易主要包括指控交易、罪数交易和刑罚交易三个方面,它与审判阶段的刑事和解主要有以下区别:1、主体不同,前者的主体是检察机关与被告人或者辩护人;后者的主体是被告人与被害人。2、产生的原因不同,前者是在检察机关掌控的证据不足的情况下产生的;后者是在事实基本清楚,证据基本充分,被告人自愿认罪的前提下进行的。3、内容不同,前者包括指控交易、罪数交易和刑罚交易;后者仅仅是刑罚交易。

注释:
[1]陈瑞华教授在“宽严相济刑事政策与刑事和解研讨会”的发言,见《主题研讨——刑事和解:法律家与法学家对话录》,载《国家检察官学报》2007年第4期。
[2]陈兴良著:《刑法适用总论》(上卷),法律出版社1999年版,第710页。
[3]卞建林、王立主编:《刑事和解与程序分流》中国人民公安大学出版社2010年版,第4页。
[4][日]青山善允、伊藤真著:《民事诉讼法的争点》,有斐阁1998年版,第260页。转引自熊跃敏:《诉讼上和解的比较研究》,载《比较法研究》2003年第2期。
[5]刘凌梅:《西方国家刑事和解理论与实践介评》,载《现代法学》2001年第1期。
[6]宋英辉、袁金彪主编:《我国刑事和解的理论与实践》,北京大学出版社2009年版,第31页。
[7]陈光中、葛琳:《刑事和解初探》。载《中国法学》2006年第5期。
[8]卞建林、王立主编:《刑事和解与程序分流》中国人民公安大学出版社2010年版,第7页。
[9]孙勤著:《刑事和解价值分析》,中国人民公安大学出版社2009年版,第103页。
[10]孙勤著:《刑事和解价值分析》,中国人民公安大学出版社2009年版,第104页。
[11]孙勤著:《刑事和解价值分析》,中国人民公安大学出版社2009年版,第106页。
[12]卞建林、王立主编:《刑事和解与程序分流》中国人民公安大学出版社2010年版,第11页。
[13]卞建林、王立主编:《刑事和解与程序分流》中国人民公安大学出版社2010年版,第116—117页。


江西省宜黄县人民法院 陈宝军
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地方立法监督小议

秦德良


[摘要] 地方经济的发展,往往会迎来地方立法的高潮,当前地方立法存在若干问题,有必要制定《地方立法监督条例》。
[关键词] 地方立法 地方立法监督

地方区域经济市场化、地方区域法治化是一种共生关系,因而需要建立一个良好的区域法治环境,而这一环境的建构首先有赖于地方立法,通过地方立法进行利益重组。利益的变换是否合法、合理,是否为多数利益主体接受,将是地方立法成败与否的关键,同时也是决定地方区域经济市场化、地方区域法治化建设成败与否的关键。随着地方区域经济市场化、地方区域法治化建设进程加快,地方立法将步入快车道,清除立法污染,防止立法腐败,确保立法的针对性、前瞻性、公平性、地方性将是一项重要的任务,因而,地方立法监督的迅速启动和有效运行显得尤为必要。本文从地方立法存在问题入手探讨建立和完善地方立法监督的措施。

一、地方立法中的常见问题

地方立法基本上分为三类:一是执行性法规、规章,约占三分之一;二是自主性地方性法规、规章,如《四川省计划生育条例》,《行政执法监督检查规定》等;三是补充性法规、规章,主要是民族自治地方的人大制定的自治条例和单行条例。这些地方性法规、规章的制定,有利于宪法、法律和行政法规在地方的实施,填补了地方的法律真空,然而亦出现不少背离地方特点和原则的问题。

第一,与法律或行政法规规定相抵触,主要指有的法规或规章罚则内容不符合法律规定;第二,职权与职责设定不合理。多数地方性法规、规章都规定有行政管理方面内容,普遍存在的问题是,对行政机关所拥有的职权规定明确、细致、全面,而对行政机关在执法过程中应承担的职责、义务规定较粗,较少,如只规定行政机关有权收费,却不规定行政机关滥用处罚权时应承担的法律责任;第三,地方立法中的部门倾向问题,主要表现为部门之间在法规规章中争管理权、审批权、收费权、处罚权等。不适当地强调本部门利益,扩大部门权力,影响地方性法规、规章的公平与公正。部门倾向的原因主要来自于部门利益,一些部门的立法指导思想不端正,旨在通过立法强化部门利益和地方保护主义,少数利益集团借立法之机争权夺利,以立法之名行谋私、侵权和垄断之实,甚至以立法形式纵容庇护乱收费、乱摊派、乱处罚等现象;第四,重复立法,缺少地方立法特色。一种情况是国家有法律、法规,地方制定实施办法,但缺乏地方特色;另一种情况是省、市之间的重复立法。前者照搬其上位法规定,追求“大而全”,难以体现地方性法规“少而精”特点,这不仅使该法规、规章失去了地方立法意义,而且也降低了其上位法有关条文效力。后者不仅浪费了立法资源,而且可能造成法规之间的不统一,给执法带来困难;第五,在解决改革难点的问题上,立法仍然滞后,缺乏探索精神,如国有资产管理、企业转制、社会保障等方面的地方立法还不能适应改革和发展的需要。

地方立法出现的这些问题,除了与立法人员素养、立法技术方面的缺陷有关外,一个重要因素是缺少地方立法监督。

随着地方区域经济市场化、地方区域法治化建设进程加快,地方立法的任务将十分艰巨,立法者应“树立把地方立法纳入可以确定的预期,即以投资收益有保障预期的观念,以经济全球化亦即WTO规则为导向,制定鼓励,保障投资者合法权益为模式的地方法规。”[1] 这些法规将主要涉及到国企改革,高新技术产业、人力资源、投资管理与风险、金融市场社会保障、劳动就业等与投资需求与人才需求有关的地方性法规、规章。这些法规、规章的制定将会有极大的风险,如何保证其合法性与合理性?我们认为最基本的就是要建立和完善地方立法监督制度,首先制定《地方立法监督条例》。

二、建立和完善地方立法监督制度

地方立法监督是指有地方立法监督权的主体对地方立法过程和立法结果的监督,包括“以权力制约权力”式的监督以及“以权利制约权力”式的监督。地方立法监督是地方立法制度的重要内容,然而它却是地方立法的最薄弱环节,表现在主观上缺乏对地方立法监督的必要认识和自觉;地方立法监督制度不完善,流于形式化,缺乏可操作性;地方立法监督实践存在障碍。但是公正、公平的地方立法需要监督,“各立法主体自身目的和职能目的的差异性是立法监督发生的根本原因。”[2]

以四川省为例,地方立法监督对象和内容主要有对作为立法结果的省人大及常委会制定的地方性法规、省政府制定的地方性行政规章,成都市人大及常委会、市政府制定的地方性法规、规章,甘孜、阿坝、凉山三自治州,木里,马边、峨边三自治县制定的自治条例、单行条例的监督以及对立法行为(立法过程)的监督。监督地方立法对象和内容主要是看立法结果和立法行为是否具有合法性(立法权限、程序、内容),是否具有合理性。“什么是‘合理’?‘理’就是按民主、民意、公正、效率、负责等价值所作出的一种判断。”[3] 强调合理性,是为了防止地方立法的随意性。

地方立法的监督方式主要有批准、备案审查、清理、改变和撤消,选择适用制度,群众监督,这几大制度等共同构成了地方立法监督体系。

第一,建立地方立法监督程序制度

地方立法监督应遵循法定程序。地方立法监督程序是指对地方立法行为和立法结果的合法性、合理性进行审查的步骤、形式和期限等,从步骤方面看,包括地方立法监督议案的提出、审议和处理;从形式方面看,有质询、听证等各种监督形式;从期限方面看,地方立法监督应遵循法定时效,如根据《立法法》第63条规定,省人大批准省级市人大制定的地方性法规的期限是四个月。《立法法》对立法监督程序规定比较笼统,为确保地方立法的合法性、公正性、科学性和适用性,地方省人大应尽快制定《地方立法监督条例》,将地方立法提高到地方性法规层次予以保证。

第二, 建立地方立法责任和地方立法监督责任制度。

立法既包括立法权,又包括立法责任;立法监督既包括立法监督权,又包括立法监督责任。无论是立法还是立法监督,违法都应承担相应过错责任。立法责任和立法监督责任的缺乏,是中国立法监督制度的一大缺陷。缺乏立法责任和立法监督责任,直接影响到立法监督的效力。地方有必要确定地方立法责任和地方立法监督责任,从而增加地方立法监督的实际效能,变放任监督为有效监督。

第三,健全和完善批准制度。

据《立法法》第63条,第66条的有关规定,省级市人大及常委会制定的地方性法规、自治州、自治县人大通过的自治条例和单行条例,须报省人大常委会批准后生效。批准制度是事前监督,防止在合法性和合理性方面存在问题的法发生法的效力,但它使制定地方性法规的程序过于繁琐、复杂,导致地方立法周期过长,地方立法工作滞后且加重省人大常委会工作负担,实践中批准标准也不统一,因而有必要改进批准制度,明确界定批准的含义、标准与程序。

第四,健全和完善备案审查制度。

备案审查制度是1987年由全国人大常委会,国务院先后发文建立起来的,1990年国务院正式发布了《法规规章备案规定》。据《立法法》第91条,第92条规定,备案不仅仅是登记、统计、存档,而且更重要的在于审查,是事后监督。据《立法法》第89条规定,地方性法规、规章一般应报两个机关备案。省人大及常委会制定的地方性法规,应报全国人大常委会和国务院备案;省级市人大及常委会制定的地方性法规,自治州、自治县制定的自治条例和单行条例,由省人大常委会报全国人大常委会和国务院备案;省政府制定的规章报国务院、省人大常委会备案。报备时间是公布后的三十日之内,接受备案的二机关都有义务审查。实践中,地方性法规、规章的备案审查制度极不完善,一是地方立法机关不报送,二是备案机关未进行实质性审查,因而健全和完善备案审制度很有必要,有助于消除地方立法中越权立法、滥立土法、法与法冲突现象。

第五,完善清理制度。

清理制度是地方立法机关的内部监督制度,它是指有权立法的地方国家机关,在其职权范围内,以一定方式,对其所辖范围内存在的规范性文件进行审查,确定它们是否继续适用或是否需要加以修改、补充或废止的专门活动。清理应有严格程序,包括清理案的提出、审议,清理结果的公布,清理应定期进行,必要时进行集中清理或专项清理。清理应制度化、民主化,省人大常委会应起榜样作用。

第六,完善、强化改变和撤消制度。

广州保税区管理办法(试行)

广东省广州市政府


广州保税区管理办法(试行)
广州市政府


第一章 总 则
第一条 为创造按国际经济惯例运行的投资环境,加强国际经济合作,扩大对外开放,促进广州地区经济发展,根据国家法律、法规和有关政策规定,制定本办法。
第二条 经国务院批准设立的广州保税区(以下简称保税区),位于广州经济技术开发区(以下简称开发区)内,是由海关监管的封闭式的综合性对外开放区。
保税区主要开展对外贸易、转口贸易、仓储、出口加工、金融服务、国际商品展销、商业零售、国际运输及其他业务。
第三条 中国境内外(含港澳台地区,下同)的公司、企业、其他经济组织或个人可以在保税区投资兴办或设立以下企业或机构:
(一)贸易企业;
(二)仓储企业;
(三)出口加工企业;
(四)金融机构;
(五)运输企业;
(六)展销机构;
(七)经批准兴办、设立的其它企业或机构。
第四条 保税区内中外(含港澳台,下同)公司、企业、办事机构、其他经济组织和个人必须遵守中华人民共和国的法律、法规和广东省、广州市的有关规定,同时他们的合法权益也将受到保护。

第二章 管理机构及职责
第五条 广州保税区设立管理委员会。广州保税区管理委员会(以下简称管委会),是广州市人民政府(以下简称市政府)的派出机构,负责统一管理保税区的行政事务。其主要职责是:
(一)制定和修改保税区总体规划,经市政府批准后组织实施;
(二)制定和发布保税区的各项管理实施细则;
(三)按照规定的权限,审批保税区的投资项目,审批保税区各类企业与机构的设立、合并和撤销;
(四)管理保税区内的基本建设、财政税收、工商行政、劳动人事、土地房产、交通运输、环境保护、消防治安、公用事业等行政工作;
(五)管理、监督保税区的对外贸易和转口贸易等经济活动;
(六)统一协调保税区内海关、工商、税务、外汇管理等部门的工作;
(七)管理保税区内公共事业和设施;
(八)行使市政府授予的其他职权。
第六条 保税区内设立海关、工商、税务及其它必要的管理机构,并在进出非保税区(指中国境内的其他地区,下同)的通道处设立海关检查站。

第三章 企业设立及经营管理
第七条 在保税区内兴办企业应具备下列条件:
(一)符合保税区产业政策;
(二)符合国家环境保护规定;
(三)产品主要外销,法律另有规定者除外。
第八条 在保税区内兴办企业,应向管委会申请,并经批准后,由工商、税务部门办理工商税务登记手续后,方可开业。
第九条 保税区内企业对本企业生产的产品和提供的服务可自行定价。
第十条 保税区内企业、金融机构及其它办事机构必须建立财务制度、会计帐册,经营多种业务的企业的会计帐册,应按业务种类分别建立。
对进出口免税及保税的货物,应建立海关认可的专门帐册。
第十一条 保税区企业根据生产经营需要可自行确定机构和人员数量,但应报管委会备案。企业招聘员工(包括在境外招聘经营管理人员和技术人员),可以自行招聘,也可以委托管委会代理招聘。招聘方式、地点和合同期限以及工资标准、工资形式,由企业自主确定,但保税区企业
员工的工资标准,劳动保险和劳动保护等方面的基本保障,不低于开发区同类企业现行标准。
第十二条 保税区企业如因特殊需要,经海关批准,可以将进口原材料或半成品委托给非保税区企业加工,加工的成品应在合同规定期限内,全部运回保税区。

第四章 贸易管理
第十三条 保税区内的贸易企业可以从事国际贸易和转口贸易,为区内生产性企业代理生产资料和产品的进出口业务。
允许保税区内的贸易企业在保税区内设立生产资料市场和进出口商品展销市场。
经管委会批准,允许外商在保税区内设立商业机构,经营零售业务。
第十四条 保税区的生产性企业可以进口本企业生产所需物资,出口本企业产品;可以对外承接加工业务以及在保税区进行产品展销。
第十五条 允许在保税区的仓库内进行转口货物的分级、包装、挑选、贴商标、简单加工、改造或商品展览。
第十六条 凡涉及进出口许可证管理的货物,从境外运入保税区和从保税区运往境外时,免领进出口许可证;运往境内非保税区或从境内非保税区运入保税区时按国家规定办理。

第五章 金融外汇管理
第十七条 中外金融机构(银行、财务公司、信托投资公司、保险公司、租赁公司等)经中国人民银行广州分行批准,可以在保税区设立营业机构,开展金融业务。
第十八条 保税区内内资企业经营所得外汇收入,可保留现汇,周转使用。其经营所得外汇,税后余额自企业成立起五年内全部归企业所有,存入现汇帐户;外商投资企业的外汇收入按国家《保税区外汇管理暂行办法》办理。
保税区企业可按外汇调剂有关规定在区内外外汇调剂中心进行外汇买卖交易。外国投资者经营所得、外籍员工薪金及其他合法收入,照章办理纳税等手续后可自由汇出境外。
第十九条 保税区企业可以依照国家有关规定在境外融资,经批准可以在境内外发行债券、股票。

第六章 税收优惠
第二十条 保税区企业除享受国家给予开发区的现行优惠政策外,还享受本办法规定的有关税收优惠待遇。
第二十一条 对保税区内从事加工出口的生产性外商投资企业,可减按15%的税率计征企业所得税。
第二十二条 外资银行、外资银行分行、中外合资银行及财务公司等金融机构在保税区设立的营业机构,外国投资者投入资本或该机构由其总行或分行拨入营运资金超过一千万美元、经营期限在十年以上的,经申请并经税务机关批准,其经营所得可减按15%的税率缴纳企业所得税,
并从开始获利年度起,第一年免征企业所得税,第二年和第三年减半征收企业所得税。
外资银行、外资银行分行、中外合资银行及财务公司等金融机构在保税区设立的营业机构,从事贷款业务取得的收入,按3%的税率征收工商统一税,从事其它金融业务取得的收入,按5%的税率征收工商统一税。
第二十三条 外国投资者将其从保税区企业分得的利润,再投资于该企业或兴办新的企业,经营期不少于五年的,经税务机关核准,退还其再投资部分已缴纳企业所得税税款的40%。其再投资企业中属于“产品出口企业”或“先进技术企业”,经营期不少于五年的,退还再投资部分
已缴纳的全部企业所得税税款。
第二十四条 从境外进入保税区供保税区内使用的机器设备、基建物资、生产用车辆、交通工具、办公用品、管理设备、以及为加工出口产品所需的原材料、零部件、元器件、燃料、包装物料(包括国家限制进口的),供储存的转口货物,免征进口环节的关税和工商统一税或产品税(
增值税)。
免税进入保税区的货物经批准再运往非保税区的,照章征收关税和工商统一税或产品税(增值税)。
第二十五条 供保税区内行政管理机构、企业及其工作人员在区内自用的国内生产的基建物资,机器设备和日常办公用品,使用单位应向管委会申报并经批准,由海关查验免征关税。
第二十六条 从非保税区进入保税区的货物,凡符合出口规定的,除国家另有规定外,免征生产环节的工商统一税或产品税(增值税),或退还已征的工商统一税、产品税(增值税)。
广州经济技术开发区企业生产的产品进入保税区直接出口的,按国家规定免征关税。
第二十七条 保税区企业生产的产品,除国家另有规定外,可享受以下税收优惠待遇:
(一)产品运往境外的,免征关税和生产环节的工商统一税或产品税(增值税);
(二)产品在区内销售的,免征生产环节的工商统一税或产品税(增值税)。
但上款产品经批准进入非保税区的,应按有关规定征收关税和工商统一税或产品税(增值税)。

第七章 进出保税区管理
第二十八条 进出保税区与非保税区之间的交通运输工具,凭管委会签发的长期或临时通行证在指定的通道出入,并接受海关检查。
第二十九条 与我国有外交关系或正常贸易往来的国家和地区的外商,因从事商务活动需要在保税区短期停留的,可凭其本人护照和从事商务活动的有效证明文件,在出入境管理处办理登记手续后,直接往返于保税区与境外。其他外籍人员不得直接往返于保税区与境外。
前款规定的外商往返于保税区与非保税区的,按国家出入境管理的规定办理手续,并可申请多次出入签证。其他外籍人员凭本人有效护照和签证通行。
第三十条 国内人员往返于保税区与非保税区的,须持有保税区公安部门签发的进出许可证、多次进出许可证或其他进出的许可证件。国内人员不得从境外直接进入保税区或从保税区内直接出境。
第三十一条 凡进出保税区的人员及其携带的物品必须接受海关的检查。
第三十二条 除经保税区管委会批准并办理有关手续的特许人员外,任何人不得在保税区内居住、居留或住宿。

第八章 附 则
第三十三条 保税区其他方面的管理,除法律、法规另有规定外,均适用开发区现行规定。
第三十四条 本办法由管委会负责解释。
第三十五条 本办法自发布之日起施行。



1992年7月6日